Abkehr von der Bestenauslese der Bundesbeamten im Wettbewerbsföderalismus

Was Kannibalismus, Tauschversetzungen, Raubernennungen und das Prinzip der Bestenauslese miteinander zu tun haben und die Verfassungswidrigkeit der Kopftauschvereinbarung
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Dass ein Berliner Innensenator vom Bundesinnenminister Abkehr von der Bestenauslese der Bundesbeamten fordert, ist merkwürdig. Sollen auf Beamtenstellen nicht immer nur die Besten gesetzt werden, derer man habhaft werden kann? Immerhin kann sich der Innensenator auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berufen …

Was ist passiert? Das Land Berlin fühlt sich vom Bund unfair behandelt. Der Tagesspiegel berichtet darüber unter den Schlagzeilen: Henkel wirft Bund “Kannibalisierung” vor und “Raubernennung” im Bundeskanzleramt. Kannibalisierung durch den Bund liegt selbstredend keineswegs im Berliner Interesse. Nun wissen Sie als treuer Leser von Justiz-und-Recht.de natürlich, dass Bund und Länder in Wahrheit keine Interessen haben, sondern nur Interessen der Bürger (siehe Mythos der Interessen des Bundes, der Länder oder der Kommunen – und eine Anmerkung zum Wettbewerbsföderalismus). Nichtsdestotrotz: Man könnte schon auf den Gedanken kommen, der Bund sei unfair gegenüber Berlin. Nicht aber gegenüber den Berliner Polizisten. Denn diesen bietet er eine bessere Bezahlung …

Berliner Besoldungsrückstand und Personalrekrutierung in Zeiten des Mangels

Wie allseits bekannt: In Sachen Besoldung ist Berlin Schlusslicht. Wenn Sie ein Beamtenhasser sind, haben Sie natürlich kein Problem damit. Die Berliner Beamten aber schon. In Berlin sitzen in gemeinsamen Behörden der Länder Brandenburg und Berlin zwei Mitarbeiter in einem Raum, tun genau das gleiche, sind genauso qualifiziert, aber einer verdient erheblich weniger, nur weil er im Berliner Landesdienst steht. In Berliner Jobcentern erleben Sie genau das Gleiche, nur dass hier Bundesbedienstete mit Berliner Bediensteten an einem Tisch sitzen. Dabei geht es nicht um Peanuts. Nur zur Illustration: Besoldungsgruppe A9 (z.B. ein Polizeihauptmeister) Grundgehalt in der Endstufe beim Bund: 3.418,58 in Berlin2.906,20. Und wenn das so ist, dann macht man das, was in einem freien Land in einer freien Marktwirtschaft so üblich ist: Man schaut, ob man zu einem lukrativeren Arbeitgeber wechseln kann.

Nun hat Berlin ja schon lange den enormen Besoldungsrückstand. Das war lange Zeit kein Problem, weil Berlin jahrelang fast kein Personal eingestellt hat. Und der Wechsel dienstälterer Beamte zu anderen Dienstherren ist aus verschiedenen Gründen weder besonders aussichtsreich noch besonders begehrt, so dass es nicht zu einem marktwirtschaftskonformen Abfluss der schlecht besoldeten Berliner Beamten kam. Vor allem aber hatten die Innenminister und -senatoren der Länder irgendwann verabredet, dass ein Wechsel von Beamten von einem Land zum anderen nur im sogenannten „Kopftausch“ möglich sein solle. Wenn also ein Berliner Beamter in einem anderen Bundesland arbeiten wollte, musste er einen Kollegen dort suchen, der im Gegenzug nach Berlin kommt. Ausnahmen sollte es nur bei sozialen Härtefällen geben. Und das sollte auch für den Wechsel vom Landesdienst in den Bundesdienst und umgekehrt gelten.

Und jetzt kommen wir zu dem, was den Berliner Innensenator so auf die Palme bringt:

Denn aktuell tritt aus Altersgründen eine ganze Generation von Beamten in den Ruhestand. Der Personalbedarf ist enorm. Und plötzlich steht Berlin im Wettbewerb mit anderen Bundesländern. Angesichts des kaum verringerten Besoldungsabstandes zu Bund und anderen Ländern hat Berlin enorme Schwierigkeiten bei der Rekrutierung des Nachwuchses. Warum sollten fähige Leute am Beginn ihres Berufslebens, flexibel und ungebunden, beim am schlechtesten bezahlenden Dienstherrn einsteigen? Bei der Konkurrenz mit einigen Bundesländern mag helfen, dass Berlin so hipp und sexy ist. Nur im Vergleich zu den ebenfalls in Berlin ansässigen Bundesbehörden zieht das nicht. Und wenn man dann noch daran denkt, dass Berlin nicht gerade die Speerspitze moderner und attraktiver Verwaltung ist … Jedenfalls ist der Berliner Innensenator froh über jeden, der für den Berliner Landesdienst, insbesondere aber für den Polizeidienst akquiriert werden kann.

Wie es der Zufall so will, hat der Bund, zufälligerweise insbesondere die Bundespolizei, aktuell ebenfalls einen enormen Personalbedarf und beschränkt sich nicht nur darauf, Berlin die Berufseinsteiger vor der Nase wegzuschnappen, sondern er greift auch auf bereits ausgebildete Landesbeamte, insbesondere Polizeibeamte zu. Der GdP-Sprecher Steve Feldmann teilte dem Tagesspiegel dazu mit, dass das im Gegensatz zu einem Wechsel in ein anderes Bundesland ganz einfach gehe: „Der Berliner Polizeibeamte muss gar nicht selbst kündigen und damit ein Risiko eingehen. Er wird von seinem neuen Dienstherrn einfach zum Bundesbeamten ernannt und in diesem Augenblick erlöscht automatisch sein Treueverhältnis zum Landesherrn.“

Der Berliner Innensenator spricht von „Raubernennungen“. Die sind allerding für den Berliner Steuerzahler ziemlich ärgerlich: Der bezahlt die Ausbildung der Polizisten und dann gehen die zum Bund. Dazu nun der Innensenator: „Wir haben in dieser Legislaturperiode versucht, den Beamtenjob in der Hauptstadt durch eine höhere Besoldung attraktiver zu machen. …  Insbesondere im Vergleich zum Bund, der als Arbeitgeber eine harte Konkurrenz darstellt, können wir derzeit nicht mithalten. Deshalb sind und bleiben wir in Berlin darauf angewiesen, dass sich alle Behörden an die bundesweiten Absprachen halten.“

Dazu muss man nun sagen, dass Berlin in heroischer Anstrengung tatsächlich versucht hat, durch eine regelmäßig 0,5%-Punkte über der durchschnittlichen Besoldungssteigerung liegende Besoldungserhöhung den Anschluss an das Durchschnittsniveau zu finden. Dass diese Anstrengung insbesondere angesichts der zusätzlichen Wohltat, dass von der Gehaltssteigerung gleich 0,2%-Punkte in die Versorgungsrücklage fließen, von den abwerbungsbereiten Berliner Beamten nicht honoriert wird, ist in der Tat erstaunlich, zumal die Angleichung an das Durchschnittsniveau bei diesem Tempo bereits in zehn Jahren erreicht wird.

Andererseits kann man konzedieren: Hier funktioniert der Wettbewerbsföderalismus! Die Beamten gehen dahin, wo sie bessere Bedingungen vorfinden. Dass nun gerade ein Innensenator der Partei, die den Wettbewerbsföderalismus maßgeblich vorangetrieben hat, sich darüber beschwert, dass dieser funktioniert, ist ein Kapitel aus dem Buch „Die Geister, die ich rief, werd´ ich nicht wieder los“. Der Idee des Wettbewerbsföderalismus inne wohnt sogleich das Allheilmittel: Wenn ich mich mit meinem Angebot am Markt nicht durchsetze, muss ich ein besseres Angebot machen! Das hat der Innensenator messerscharf erkannt und setzt auf eine Arbeitgebermarke „Hauptstadt machen“. Deren zentrale Positionierung lautet: „Bei der Berliner Landesverwaltung gibt es vielfältige Berufsfelder. Nur hier arbeitest Du unter Profis für die aufregendste Stadt der Welt“.

Es liegt auf der Hand, dass ein Besoldungsrückstand von mehreren tausend Euro jährlich durch eine solch´ tolle Arbeitgebermarke kompensiert wird. Dafür lässt man schon gerne mal seine jährliche Urlaubsreise sausen, zumal man die ja gar nicht braucht. Denn in Berlin „gibt es mutige Kerle, kecke Mädels, heiße Musik und wilde Partys“. Das alles natürlich für lau.

Verfassungswidrigkeit der Kopftauschvereinbarungen

Angesichts dieser fortgeschrittenen Rekrutierungsstrategie erstaunt es, dass der Berliner Innensenator nunmehr ankündigt „Ich werde dazu auch das Gespräch mit dem Bundesinnenminister suchen. Wir werden deutlich machen, dass eine solche Kannibalisierung die Sicherheitsarchitektur in Deutschland schwächt.“ Der Innensenator möchte erreichen, dass der Bund die Kopftauschvereinbarung einhält. Die Situation ist sogar so dramatisch, dass sich, wie die BZ unter der Überschrift “Alarm bei Berliner Polizei -Brandbrief: Berlins Polizei-Chef Kandt laufen die Mitarbeiter weg” berichtet, der Berliner Polizeipräsident in einer E-Mail an seine Mitarbeiter gewandt hat, in dem er zwar Verständnis für deren Abwanderungsbestrebungen äußert, aber darauf besteht, am Prinzip der Tauschversetzung festzuhalten, so dass eine Ausnahme nur in einem sozialen Härtefall vorliege.

Schauen wir uns Raubernennung, Kopftauschvereinbarung und das Prinzip der Tauschversetzung mal vor dem Hintergrund des Prinzips der Bestenauslese ein wenig genauer an:

Das Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG)

Der Bund will seine Stellen besetzen. Wie er das machen muss, dafür gibt es eine ziemlich klare Vorschrift, nämlich Art. 33 Absatz 2 des Grundgesetzes: „Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte“. Das ist das sogenannte Prinzip der Bestenauslese. Der Bund ist demnach verpflichtet, denjenigen einzustellen, der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung der Beste für das zu besetzende Amt ist. Diese Verfassungsbestimmung dient dem öffentlichen Interesse daran, dass nur die geeignetsten Personen für ein öffentliches Amt ausgewählt werden. Darüber hinaus gewährt sie auch dem geeignetsten Bewerber einen Anspruch, ein subjektives Recht darauf, ausgewählt zu werden.

Wenn Art. 33 Abs. 2 GG Eignung, Befähigung und fachliche Leistung zu den einzigen Auswahlkriterien macht, dann bedeutet das im Umkehrschluss: Andere Kriterien dürfen bei der Auswahl nicht herangezogen werden, also weder Geschlecht, Abstammung noch ethnische Herkunft, weder Behinderung, Religion noch politische Anschauungen, auch Herkunft, Beziehungen oder die sexuelle Identität dürfen keine Rolle spielen. Dementsprechend kann es auch keinen Ausschlussgrund für eine Auswahl bilden, dass ein Bewerber bereits im Öffentlichen Dienst des Landes Berlin beschäftigt ist. Und dementsprechend ist auch die Kopftauschvereinbarung zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern verfassungswidrig.

Stellenbewirtschaftungsinteresse des Dienstherrn

Allerdings kann das Prinzip der Bestenauslese eingeschränkt werden durch das sogenannte Stellenbewirtschaftungsermessen des Dienstherrn. Worum geht es da? Stellenbewirtschaftung ist die Steuerung des Personalbestandes auf der Grundlage der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Stellen und der zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel. Stellen Sie sich einfach ein Tableau vor, auf dem Sie Personen hin- und herschieben, um Lücken zu schließen, neue Aufgaben zu erfüllen etc. Nun kann sich der Dienstherr bei der Stellenbewirtschaftung dafür entscheiden, eine bestimmte vakante Stelle nur mit einem Bewerber aus dem vorhandenen Personalbestand zu besetzen. Das kann z.B. der Fall sein, wenn insgesamt zu viel oder genügend Personal vorhanden ist und man keine zusätzlichen Personalkosten durch die Einstellung eines Bewerbers außerhalb des Personalbestandes, durch eine sogenannte Außeneinstellung verursachen will. Praxisrelevant wird dies vor allem bei der Besetzung von Beförderungsstellen, also Stellen die voraussetzen, dass man zuvor schon ein anderes Amt bekleidet hat. Hier besteht das Stellenbewirtschaftungsermessen darin, zu entscheiden, ob die Beförderungsstelle nur mit Bewerbern aus dem eigenen Land besetzt werden kann oder auch mit einem Bewerber aus einem anderen Land. Das Prinzip der Bestenauslese kann also eingeschränkt werden, wenn es dafür Gründe in der Disposition über den eigenen Personalbestand gibt. Das Stellenbewirtschaftungsermessen betrifft jedoch nicht den Schutz von Dispositionsabsichten anderer Dienstherren und damit auch nicht die Kopftauschabrede.

Defizitäre Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Nun muss man dem Berliner Innensenator zu Gute halten, dass es einen Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 – 2 BvR 1992/99 – gibt, dem man das Gegenteil entnehmen kann. Die entscheidende Textstelle lautet:

Nach ständiger, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist die öffentliche Verwaltung im Rahmen der ihr zustehenden Personal- und Organisationshoheit nicht gehindert, den Kreis der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu vergleichenden Bewerber um ein öffentliches Amt aufgrund sachlicher Erwägungen einzuengen (vgl. z.B. BVerwG, ZBR 1981, S. 228 und BVerwGE 68, 109 <113>). Solche Erwägungen liegen hier vor. Das Niedersächsische Ministerium der Justiz und für Europaangelegenheiten nimmt mit seiner Einstellungspraxis auf die Belange des Landes Sachsen- Anhalt Rücksicht, das derzeit zu einer Versetzung des Beschwerdeführers in den Zuständigkeitsbereich einer anderen Landesjustizverwaltung aus personalpolitischen Erwägungen nicht bereit ist.

Können also personalpolitische Erwägungen eines anderen Dienstherrn einen subjektiven Anspruch eines Beamten auf Auswahl nach Eignung, Befähigung und Leistung begrenzen? Hat das Bundesverfassungsgericht dazu bereits das letzte Wort gesprochen? Wohl eher nicht. Es handelte sich nur um eine Kammerentscheidung. Die Entscheidung bleibt eine Begründung für sein “Ja” schuldig. Sie tut das nicht, was das Bundesverfassungsgericht sonst immer tut, nämlich Abwägen. Schließlich stammt die Entscheidung aus der Zeit weit vor der Föderalismusreform, aus einer Zeit bundesweit im Wesentlichen einheitlicher beamtenrechtlicher Regelungen.

Nach herkömmlicher Abwägungsdogmatik können personalpolitische Interessen anderer Dienstherren den Anspruch auf Auswahl nach Eignung, Befähigung und Leistung nur dann einschränken, wenn sie das Interesse des Beamten und des aufnehmenden Dienstherrn an Auswahl nach Eignung, Befähigung und Leistung überwiegen. Das ist jedoch allenfalls insoweit der Fall, als dem abgebenden Dienstherrn angemessen Gelegenheit gegeben werden muss, die Stelle neu zu besetzen. Es kann also lediglich um eine zeitliche Verzögerung  des Dienstherrenwechsels gehen. Ist der abgebende Dienstherr nicht in der Lage, für Ersatz zu sorgen, weil er bei potentiellen Bewerbern mangels attraktiver Bedingungen keine Nachfrage hervorruft, ist das nicht Problem des aufnehmenden Dienstherrn oder des Beamten und kann kein sachlicher Grund sein, das Prinzip der Bestenauslese und die Berufsfreiheit einzuschränken. Mit der Föderalismusreform hat der Wettbewerbsföderalismus bewusst im Beamtenrecht Einzug gehalten.

Regelung über länderübergreifende Versetzung

Auf § 15 Absatz 3 des Beamtenstatusgesetzes kann sich Berlin nur berufen, wenn es um Versetzungen von Beamten geht, aber nicht in Falle von Raubernennungen. Diese Vorschrift gilt für die länderübergreifende Versetzung eines Beamten oder die Versetzung von einem Land in die Bundesverwaltung. Sie lautet: “Die Versetzung wird von dem abgebenden im Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt. Das Beamtenverhältnis wird mit dem neuen Dienstherrn fortgesetzt“. Diese Vorschrift setzt in der Tat das Einverständnis des abgebenden Dienstherrn mit der Versetzung voraus. Im Zusammenhang mit Raubernennungen geht es aber gar nicht um Versetzung. Versetzung ist ist die auf Dauer angelegte Übertragung eines anderen Amtes bei einer anderen Behörde oder einem anderen Dienstherrn. Bei der Raubernennung jedoch wird der Landesbeamte vom Bund zum Bundesbeamten ernannt und ist damit kraft Gesetzes (§ 22 Abs. 2 des Beamtenstatusgesetzes) gleichzeitig aus dem Beamtenverhältnis zum Land entlassen.

Versorgungslastenteilungs-Staatsvertrag

Schließlich gibt es noch den Staatsvertrag über die Verteilung von Versorgungslasten bei bund- und länderübergreifenden Dienstherrenwechseln (Versorgungslastenteilungs-Staatsvertrag). Dessen § 3 Abs. 1 und 2 lauten:

“(1) Eine Versorgungslastenteilung findet bei einem Dienstherrenwechsel statt, wenn der abgebende Dienstherr dem Dienstherrenwechsel zugestimmt hat und zwischen dem Ausscheiden und dem Eintritt keine zeitliche Unterbrechung liegt.

(2) Die Zustimmung muss vor dem Wirksamwerden des Dienstherrenwechsels schriftlich gegenüber dem aufnehmenden Dienstherrn erklärt werden. Sie darf nur aus dienstlichen Gründen verweigert werden.”

Der Staatsvertrag regelt also nicht, dass die Zustimmung des abgebenden Dienstherrn Wirksamkeitsvoraussetzung für einen Dienstherrenwechsel wäre. Die fehlende Zustimmung hat nur Einfluss auf die Versorgungslastenverteilung. Allerdings dürften die Regelungen davon ausgehen, dass es möglich sein könnte, durch eine Zustimmungsverweigerung auch das Prinzip der Bestenauslese aushebeln zu können.

Fazit

Das Prinzip der Bestenauslese steht zwar dem Prinzip der Tauschversetzung nicht entgegen, nicht aber Raubernennungen. Natürlich wird nötigenfalls das Bundesverfassungsgericht das letzte Wort haben. Da das Prinzip der Bestenauslese nicht nur für den Bund, sondern auch für die Länder gilt, sollten die Innenminister und die Innensenatoren der Länder die Kopftauschabrede einer kritischen Überprüfung unterziehen. Im Übrigen ist Kannibalisierung das Prinzip des Wettbewerbsföderalismus. Gerade was die Beamtenbesoldung betrifft, hat das Land Berlin bei der Föderalismusreform entgegen aller Warnungen auf die Föderalisierung gedrängt. Und jetzt hat Berlin den Salat. Ein Schwächling, der einen schlafenden Tiger weckt, muss damit rechnen, dass ihn dieser auffrisst. Oder wie man an der Börse auf gut Deutsch sagt: Short Term Winner, Long Term Loser.

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Behörden

Behörden können in ganz anderer Art und Weise zur Rechtsunsicherheit beitragen als Rechtsanwälte, Gerichte und die Ministerialverwaltung. Anders als die Anwaltschaft als Profiteur der Rechtsunsicherheit sind Behörden die großen Verlierer. Trotzdem sind sie Täter zugleich. Sie sind wesentliche Akteure der Vergrämungsstrategie. Sie erinnern sich: Das ist die Strategie, die darauf setzt, dem Bürger die Rechtsordnung so zu präsentieren, dass er keine Lust hat, sich mit ihr zu beschäftigen.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben

Falls Sie sich gewundert haben, dass hier Behörden und Ministerialverwaltung nebeneinanderstehen: Mit „Behörde“ im Sinne dieses Beitrags sind Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben gemeint, also die Verwaltungen, die gerade keine Ministerialaufgaben wahrnehmen. Was Ministerialverwaltungen machen, siehe dazu Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben nehmen die Verwaltungstätigkeit wahr, die der Bürger üblicherweise mit dem Begriff „Verwaltung“ in Verbindung bringt: Zwei Beamte trinken Kaffee, stehen bei Erscheinen des Bürgers im Rathaus unwillig auf und erteilen dem Bürger, nachdem sie ihn wegen unvollständig ausgefüllten Antrages, fehlender Unterlagen oder verschwundener Akte bereits mehrfach nach Hause geschickt haben, die Genehmigung, die er gerne haben will. Oder sie erteilen sie eben nicht. Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben vollziehen Recht. Sie erfüllen öffentliche Aufgaben, indem sie rechtliche Vorgaben abarbeiten. Sie verrichten den unmittelbaren Dienst am Bürger, sei es, dass sie den Bürger mittels Befehl und Zwang belasten (sogenannte Eingriffsverwaltung), sei es, dass sie dem Bürger Leistungen, insbesondere Sozialleistungen, gewähren (sogenannte Leistungsverwaltung). Dass darunter auch der Bau von Autobahnen und Schulen zu verstehen ist (sogenannte Daseinsvorsorge), soll hier nicht weiter vertieft werden. Es genügt, dass Sie eine Idee davon haben, was die unpolitische Administration so macht.

Vollzugsaufgaben und Ministerialaufgaben sind sehr unterschiedlicher Natur. Dennoch sind einige Rahmenbedingungen für die Beamten, die klassische Vollzugsaufgaben wahrnehmen, dieselben, wie für die Beamten mit typischen Ministerialaufgaben. Allerdings mit sehr unterschiedlichen Folgen.

Die Ansätze der Strategie der Vergrämung durch die Verwaltung

Behörden repräsentieren für den Bürger den Staat und das Recht. Zur allgemeinen rechtsstaatlichen Verunsicherung tragen Behörden insofern als Manifestation des Rechts bei, indem sie mit allen Wassern der Verunklarungsstrategie gewaschenes Recht anwenden müssen. Wie der Amerikaner sagt: Trash in, trash out. Genügt das schon nicht, um dem Bürger die Rechtsordnung madig zu machen, sollte man als Stratege der Rechtsunsicherheit die Verwaltung dazu bringen, schlechte Gesetze auch noch schlecht anzuwenden und überhaupt einen miserablen Service zu bieten.

Step 46: Komplexes Recht und Massenverwaltung

Komplexes Recht und Massenverwaltung passen nicht zusammen. Wenn einerseits das Rechtssystem auf glasperlenspielartige Differenzierungen angelegt ist und andererseits das Vollzugssystem auf Mechanisierung, dann bewirkt das einen Bruch. Dieser sorgt immer wieder für viel Frust bis hin zur Verzweifelung nicht nur bei den bei den Bürgern, sondern auch bei den Verwaltungsmitarbeitern. Und das freut natürlich jeden Vergrämungstrategen.

Stellen Sie sich vor, Sie haben eine Rechtsordnung, die hochkomplex und voller aus den unterschiedlichsten Quellen gespeister Differenzierungen ist. Und dann lassen Sie dieses Recht durch einen Trupp vollziehen, der gar nicht in der Lage ist, die Komplexität und den Differenzierungsreichtum nachzuvollziehen. Das nenne ich einen gelungenen Griff in den rechtsstaatlichen Giftschrank. Natürlich können komplexe Systeme von Personen gesteuert werden, die diese Systeme nicht bis in alle Einzelheiten verstehen. Ein modernes Flugzeug z.B. ist ein komplexes System. Ein Pilot muss nicht die Feinheiten jeder einzelnen Komponente seines Flugzeuges verstehen. Es genügt, wenn die Steuerung des Systems Flugzeug so konstruiert ist, dass auch jemand, der das Flugzeug nicht selbst gebaut hat, es fliegen kann. Ein komplexes System mit einem einfachen Steuerungsmechanismus kann mit einfachen Mitteln gesteuert werden.

Das Besondere an einer durch die verschiedensten Mittel der Verunklarung verkomplizierten Rechtsordnung ist, dass es an dem einfachen Steuerungsmechanismus fehlt. Gäbe es einen solchen Mechanismus, dann müsste er etwa wie folgt aussehen: Oben wird ein Sachverhalt hineingeworfen, dann rumpelt es mächtig in der Maschinerie der Rechtsanwandung, dem Subsumtionsautomaten, und schließlich kommt unten ein Ergebnis raus. Für den Strategen der Rechtsunsicherheit zum Glück gibt es jedoch eine solche Maschine nicht. Der Anwender des Rechts muss also, wenn er in der komplexen Rechtsordnung zu wenigstens vertretbaren Ergebnissen kommen will, das System, zumindest soweit es von Relevanz ist, voll verstehen. Demnach verfügen alle Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes über juristische Kenntnisse und juristische Fähigkeiten eines obersten Bundesrichters.

Natürlich ist das nicht der Fall. In den großen Verwaltungen gibt es zwar auch Juristen und natürlich auch solche mit hervorragenden Kenntnissen und Fähigkeiten. Manchmal verfügen auch Nichtjuristen in den verwaltungen über hervorragende juristische Fähigkeiten und Kenntnisse. Das Gros der Gesetze vollziehenden Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes aber hat eine Ausbildung, die juristische Fähigkeiten und Kenntnisse auf einfachem Niveau oder manchmal auch gar nicht vermittelt.

Step 47: Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme

Das wissen natürlich auch die Verwaltungsspitzen und versuchen, die Komplexität handhabbar zu machen. Das tun sie, indem Sie den Gesetzesvollzug durch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen und Formulare näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die auch weniger gut ausgebildete Bedienstete nachvollziehen können. Besonders effektiv in diesem Sinne sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben. Das Ganze geht so weit, dass es Bedienstete gibt, die das Gesetz nicht kennen, das sie anwenden, sondern nur die das Gesetz erläuternden Rundschreiben und Arbeitsanweisungen. Bei der Bearbeitung von Verwaltungsangelegenheiten existiert manchmal das nicht, was außerhalb der Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme liegt. Eine Konstellation, die im EDV-System nicht vorgesehen ist, wird entweder nicht berücksichtigt oder es müssen Umgehungslösungen gefunden werden.

Das Tolle an diesen „Arbeitshilfen“ ist, dass sie entweder der Komplexität des einschlägigen Rechts von vorneherein nicht gerecht werden wollen, weil der Verfasser zu faul ist oder – häufiger – sich vor der Verantwortung für die damit verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will. Oder die Arbeitshilfen wollen die gesamte Komplexität des einschlägigen Rechts vollständig abbilden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verfasser ein guter, wissenschaftlich ambitionierter Jurist ist. Diese Arbeitshilfen werden lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex. Außerdem müssen sie ständig aktualisiert werden, weil den Gerichten und den Gesetzgebern ständig etwas Neues einfällt.

Step 48: Verwaltungsjuristen

Als redlicher Dienstherr stellt man überforderten Verwaltungsmitarbeitern einen Verwaltungsjuristen beiseite, der helfen soll, die Komplexität zu entwirren. Die Auswahlverfahren für Verwaltungsjuristen gestalte man durch das Abfragen von Wissen und die Bewertung von Falllösungen anhand Vollständigkeitskriterien so, dass Machertypen wenig Chancen haben, sondern der Juristentyp die besten Karten hat, der die Garantie dafür gibt, dass er auch jeden nur denkbaren rechtlichen Aspekt einer Angelegenheit berücksichtigen wird. Denn zur Vergrämung besonders geeignet sind exzellente Verwaltungsjuristen, die, wenn Sie mit einem Problem zu ihnen kommen, Sie mit mehreren Problemen wieder nach Hause schicken.

Step 49: Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Wenn Sie eine Rechtsprechung haben, die zunehmend vom Gesetzestext abweicht, schaffen Sie einen zusätzlichen Bruch im System, indem Sie den Beamten auf strikte Gesetzestreue, also auf die buchstabengetreue Anwendung des Gesetzes trainieren. Und natürlich darf die Verwaltung nicht selbst darüber entscheiden, ob sie eine Norm für ungültig hält oder nicht. Der Fachmann sagt dazu: Die Verwaltung hat keine Normverwerfungskompetenz. Damit bleibt jegliche kreative Rechtsanwendung den Gerichten vorbehalten. Daraus resultierende Prozessverluste der Verwaltung werden der Verwaltung als Unfähigkeit zugrechnet.

Step 50: Hierarchie und Weisungsgebundenheit, Zuständigkeit und Ressortdenken

Für die Ministerialverwaltung ist unter Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit über Hierarchie und Weisungsgebundenheit und über Zuständigkeit und Ressortdenken das Wesentlich bereits gesagt. Das dort Ausgeführte gilt entsprechend auch für die vollziehende Verwaltung. Gerade Zuständigkeitsfragen können Bürger und Verwaltungsmitarbeiter in die Verzweiflung treiben. Von Horst Evers gibt es in dem Bändchen Gefühltes Wissen eine kleine Geschichte dazu:

Ein Mann ist Heiligabend mit der Bahn gestrandet und hängt auf einem kleinen Bahnhof fest. Er ist nach drei Stunden entnervt und ruft die Polizei an, um eine Anzeige wegen Freiheitsberaubung aufzugeben. Antwort der Polizei: “Anzeige wegen Freiheitsberaubung geht telefonisch nicht, da müssen Sie schon persönlich vorbeikommen”.

Step 51: Aufwendige Verfahren

Ein weiteres Vergrämungsmittel ist, dass Verwaltungsverfahren auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt sind. Dafür gibt es gute Gründe, siehe dazu Akten in der Verwaltung. Aber den Bürger kann man mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern in den Wahnsinn treiben. Ein besonders probates Mittel ist es, Unterlagen über Unterlagen anzufordern, um dann festzustellen, dass der Antrag von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man all die vielen Unterlagen und all die vielen Wege sich von vorneherein hätte sparen können.

Ergänzend kann nur geraten werden, dass getrennt werden sollte, was zusammengehört. Einheitliche Lebenssachverhalte sollten nur unter Beteiligung möglichst vieler Behörden bearbeitet werden können. Das vervielfacht die Vergrämungseffekte. Im Übrigen sollte auch die einheitliche Bearbeitung einer Angelegenheit durch eine Behörde durch räumliche getrennte Bearbeitung einzelner Verfahrensschritte in über das ganze Land verstreuten Dienstgebäuden entschleunigt werden.

Im Übrigen sichert die Regelgebundenheit der Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes, dass auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchgezogen werden, anstatt pragmatisch, zügig und einfach handeln zu können. Stundung, Erlass, Niederschlagung und andere Instrumente, die ermöglichen sollen, dass die Verwaltung auch mal auf strikte Exekution der Vorschriften verzichten kann, wenn der Aufwand in überhaupt keinem Verhältnis zum Ertrag steht, sollten an Bedingungen geknüpft werden, die mehr Aufwand erzeugen, als die weitere Verfolgung der Angelegenheit.

Um auch nur jeden Gedanken an eine pragmatische Handlungsweise zu ersticken, sollte jeder Regelverstoß zu finanzieller Haftung des Bediensteten und Disziplinarmaßnahmen führen. Flankiert werden sollte das durch einen peniblen Rechnungshof, der auf dreißig Seiten rechtsgutachterlichen Ausführungen präzise nachweist, dass bei ordnungsgemäßem Umgang und nur halbtägigem Mehraufwand in dieser oder jener Angelegenheit fünf Euro hätten gespart werden können, und eine verschärfte Prüfung eines Regresses gegen den verantwortlichen Beamten verlangt.

Step 52: Für Fortgeschrittene: Selbstbeschäftigungsregeln

Aufwendige Verfahren flankieren geschickte Strategen der Vergrämung mit Selbstbeschäftigungsmaßnahmen für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung. Diese Maßnahmen begleiten die eigentliche Verwaltungsarbeit, führen dazu, dass es den Beschäftigten nie langweilig wird, und sind vor allem völlig sinnlos. Und frustrierte Mitarbeiter machen Fehler, sind krank und verbreiten schlechte Stimmung …

Da bietet sich z.B. an, dass man jedes Handeln der Verwaltung evaluieren und dokumentieren kann. Natürlich nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Natürlich kann man Evaluationen bestimmten sachlichen Verwaltungshandelns vornehmen. Aber ist es nicht besser Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen vorzunehmen? So könnte es z.B. nützlich sein, die Nutzung der Kopiergeräte zu evaluieren. Dazu könnte man eine Berichterstattungspflicht einführen. Wieviel Zeit haben Sie am Kopiergerät verbracht? Wieviele Seiten haben Sie kopiert? Für welche Vorgänge? Und warum? Konnte Einsparungspotential durch doppelseitiges Kopieren realisiert werden? Natürlich müsste auch evaluiert werden, welchen Anteil Männer und Frauen an der Nutzung des Kopiergerätes haben. Sinnvoll wäre es natürlich auch, entsprechende Schulungen anzubieten. Und könnte man dann nicht auch die Evaluation evaluieren? Wieviele der Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Gesamtzahl der Kopien auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kopieraufkommen zu Verwaltungszweigen mit geringem Kopieraufkommen? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Um einen differenzierteren Verlauf darstellen zu können, könnte es sich anbieten, die Evaluationsintervalle zu kürzen.

Und natürlich Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt und das nächste Jahrhundert. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alles Material für die Steuerung. Die Personalsteuerung. Die Finanzsteuerung. Die Kostensteuerung. Die Immobiliensteuerung. Die Investitionssteuerung. Die IT-Steuerung. Die Gesamtsteuerung. Die Bereichssteuerung. Die Teilbereichssteuerung. Die Bereichsentwicklungssteuerung. Die Grobsteuerung. Die Feinsteuerung. Natürlich mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Und immer noch steht verzweifelt ein einsamer Stratege der Vergrämung und ruft: Wann wird es mir endlich gelingen, dass die Verwaltung sich zu hundert Prozent mit sich selbst beschäftigt?

Step 53: Sprachverwendung durch Behörden

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Behörden. Strategen der Vergrämung lehren den Behörden: Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung bedeutet Substantivismus, Passivstil und verschachtelte Sätze. Die in Die Sprache des Rechts angeführten Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte müssen den Beamten in Fleisch und Blut übergehen. Das ermöglicht es der Verwaltung, die Bürger, aber auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden: Aufgrund des verzögerungsbedingt verspäteten Beginns der Auftaktsitzung des Landessprachentbürokratisierungsgremiums ergibt sich eine Verschiebung der Terminleiste für die Erstellung des amtlichen Abschlussberichts und die Vorstellung desselben.

Step 54: Die Verwaltungsgebäude und weitere Mittel des trading down

Geschickte Strategen der Vergrämung runden das Ganze ab durch vergrämungsgeeignete Gebäude und Räume. Gebäude und Räume sollten geringe Wertschätzung der Mitarbeiter und der Kunden der öffentlichen Verwaltung deutlich zum Ausdruck bringen. Jahrzehntelange Instandhaltungsrückstände, mangelnde Reinigung und schmuddelige Toiletten gehören zur Grundausstattung. In großen Bürogebäuden sollte eine nur historisch zu erklärende Nummerierung der Räume die Orientierung erschweren. Natürlich sollte man den Mitarbeitern des Öffentlichen Dienstes keine Sozialräume, keine Küchenzeilen, geschweige denn Kühlschränke oder Geschirrspülmaschinen zur Verfügung stellen, sondern allenfalls direkt neben dem Abort gelegene, für jeden Besucher einsehbare Teeküchen mit Heißwasserboilern in Abstellkammern ohne Tageslicht. Das befördert nicht nur die Arbeitsmotivation der Verwaltungsmitarbeiter, sondern diese erwecken gegenüber Besuchern den Eindruck ständigen Kaffeekochens, Feierns oder Brötchenschmierens.

Wem auch das noch nicht genug ist, der kann die Arbeitsmotivation der Beamten und Angestellten des Öffentlichen Dienstes weiter senken, z.B. durch schlechte Bezahlung, irrsinnige Beförderungssysteme, Technik auf Vorkriegsstand, Personalkürzungen, Computerprogramme, die durch zusätzliche Arbeitsschritte vereinfachen, ständiges Schlechtreden des Öffentlichen Dienstes usw. Wie es reinschallt, so schallt es raus. Und das wollen wir Strategen der Vergrämung ja erreichen.

 

Weiter geht es mit die Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 15: Wissenschaftler, Verlage und Autoren: Die Brunnenvergifter der Rechtssicherheit – Das Dogma der Wissenschaftlichkeit der Rechtsfindung.

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Eine der Ursachen dafür, dass unser Rechtssystem langsam einen Zustand erreicht, der den Ausgang von Rechtsstreitigkeiten immer weniger vorhersehbar macht, ist der mangelnde Respekt der Rechtsprechung vor Gesetz und Gesetzgeber. Drückt sich der Gesetzgeber klar und eindeutig aus, findet sich nur allzu oft ein Gericht, das die klare Regelung einschränkend oder erweiternd auslegt, manchmal sogar in ihr Gegenteil verkehrt. Derartiges kann legitim sein, wenn höherrangiges Recht, insbesondere das Verfassungsrecht, dazu drängt. Oft gibt es aber auch restriktive oder erweiternde Auslegungen, die jegliche methodische Anbindung vermissen lassen, bei näherer Betrachtung nur auf den (gesellschafts-)politischen Vorstellungen der Richter beruhen können oder auf Begriffsspielereien, bei denen der Kontakt zur Realität verlorengegangen ist, bei denen es die Richter gar nicht interessiert, wie ihre Auslegung sich in der Lebenswirklichkeit auswirkt. Sie halten das für einen nicht belegten Vorwurf? Dann hier ein Beispiel:

Der Wegeunfall

Es geht um die beamtenrechtliche Unfallfürsorge im Falle eines Wegeunfalls. Ein Wegeunfall ist ein Unfall auf dem Weg zwischen Wohnung und Dienststelle. Die Unfallfürsorge des Dienstherrn, so nennt man den Arbeitgeber eines Beamten, umfasst Leistungen, die die Folgen dienstbedingter Unfälle ausgleichen sollen, z.B. ärztliche Heilbehandlungen, Aufwendungsersatz, Unfallruhegehalt, Unfallentschädigung etc.

Nur um falschen Vorstellungen vorzubeugen: Unfallfürsorge für Wegeunfälle ist nicht etwa ein unverdientes Privileg für Beamte. Auch Arbeitnehmer erhalten Unfallfürsorge ‑ allerdings nicht durch den Arbeitgeber, sondern durch die gesetzliche Unfallversicherung.

Klares Gesetz

Die Gesetzeslage ist einfach und überschaubar. Ausgangspunkt ist § 30 Abs. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG):

Wird ein Beamter durch einen Dienstunfall verletzt, so wird ihm und seinen Hinterbliebenen Unfallfürsorge gewährt.

Juristisch Vorgebildete erkennen bei der Lektüre des § 30 Abs. 1 BeamtenVG sofort: Wenn Unfallfürsorge für einen Wegeunfall geleistet werden soll, setzt das voraus, dass es sich bei dem Wegeunfall um einen Dienstunfall handelt. Was also ist ein Dienstunfall? § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG hilft mit einer Definition:

Dienstunfall ist ein auf äußerer Einwirkung beruhendes, plötzliches, örtlich und zeitlich bestimmbares, einen Körperschaden verursachendes Ereignis, das in Ausübung oder infolge des Dienstes eingetreten ist.

Fortgeschrittene juristische Vorgebildete fragen sofort: Ist ein Unfall auf dem Weg zum Dienst ein Unfall, der „infolge des Dienstes“ eingetreten ist? Bevor Sie nun, um diese Frage zu beantworten, in tiefe philosophische Überlegungen einsteigen, sollte Sie das tun, was ein guter Jurist öfters tun sollte: Den Paragraphen weiter lesen. Dort findet sich § 31 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz BeamtVG:

Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges nach und von der Dienststelle“.

Beim ersten Durchlesen fällt es schwer, diesen Vorschriften größere Auslegungsprobleme zuzuschreiben. Natürlich gibt es einige Probleme, aber auch relativ einfache Lösungen. Man kann es sich – und anderen ‑ aber auch sehr schwer machen …

Klare Rechtsprechung: Das Bundesverwaltungsgericht 1967

Es beginnt mit der Frage: Wo beginnt der Weg zum Dienst?

Stellen Sie sich vor, Sie haben die Schuhe schon angezogen, gehen den Flur entlang Richtung Wohnungstür und dann fallen Sie, bevor Sie die Klinke erreicht haben, über das Spielzeug, das Ihr Kind dort liegenlassen hat. Waren Sie damit schon auf dem Weg zum Dienst?

1967 gab es offenbar kernige Typen beim Bundesverwaltungsgericht, die mit der Faust auf den Tisch schlugen, und sagten: Wir wollen es einfach und rechtssicher. Und so kam es, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Oktober 1967 (– VI C 29.65 –, BVerwGE 28, 105) klar und eindeutig statuierte, dass „der Weg nach und von der Dienststelle an der Haustür beginnt und endet“. Man möchte fast hinzufügen: Und basta! Der Unfall im eigenen Wohnungsflur ist damit kein Wegeunfall.-Diese rein örtliche und schematische Abgrenzung mochte zwar – wie das Bundesverwaltungsgericht ausführte – „nicht in allen Fällen voll der Verkehrsanschauung entsprechen“, hatte aber den Vorteil der „einfachen Abgrenzung“ und damit der „Rechtssicherheit“. Kleinteiligen Betrachtungen mit Differenzierungen nach Mehrfamilienhäusern, Einfamilienhäusern, Gehöften, städtischen oder ländlichen Verhältnissen bei Unfällen im Treppenhaus, Boden, Keller, Hausflur, Garten, Vorgarten, Hofraum etc. war damit ein Riegel vorgeschoben. Der Praktiker konnte damit gut leben. Das entsprach übrigens auch der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zur gesetzlichen Unfallversicherung. So weit so gut – fast 40 Jahre lang.

Schwelgen im Sphärendenken: Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen 2004

Mehrere Richtergenerationen später setzte sich an den Verwaltungsgerichten wohl eher ein durch die wissenschaftliche Hochschulausbildung geprägter wissenschaftlicherer Richtertypus durch, der Spaß an sogenannten teleologischen Überlegungen hat, also nach Sinn und Zweck von Vorschriften fragt, und gerne mit Differenzierungen und Begriffen auf höherer Abstraktionsebene spielt, Einzelfallgerechtigkeit für das Höchste aller Güter hält und dabei auch mal die Praxistauglichkeit aus dem Blick verliert.

So ausgerüstet, traf es sich, dass sich dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Jahre 2004 (im Anschluss an eine entsprechende erstinstanzliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts Aachen) die Gelegenheit bot, das Langbewährte, Handfeste und Realitätsnahe über den Haufen werfen zu können – eine Gelegenheit, die es ohne zu zögern, beim Schopf ergriff (Urteil vom 28. Januar 2004 – 1 A 228/01 –). Es ging um einen Postbeamten, der in seiner 60 Meter vom Wohngebäude entfernt liegenden privaten Garage ausstieg, dabei umknickte und sich die Ferse brach.

Das Oberverwaltungsgericht konzediert, dass die bisherige Rechtsprechung Rechtssicherheit bot: „Dieser Ansatz erlaubt zwar zweifellos eine klare Zuordnung der einschlägigen Fälle unter dem Blickwinkel der oben näher dargelegten räumlichen Komponente“. Und es stellt klar, dass Rechtssicherheit hinter Sinn und Zweck des Gesetzes zurückstehen muss: Dieser Ansatz „vernachlässigt aber, dass nach Sinn und Zweck der Unfallfürsorge für das Greifen eines Unfallschutzes zugleich ein besonderer funktionaler Zusammenhang mit dem Dienst bestehen muss“. Dagegen ist abstrakt erst einmal nichts einzuwenden.

Nun ist es mit der Ermittlung von Sinn und Zweck eines Gesetzes so eine Sache. Sinnvoll erscheint es, zunächst den „subjektiven“ Willen des historischen Gesetzgebers zu ermitteln, also danach zu fragen, was der Gesetzgeber wollte, bevor man sich auf die Suche nach einem darüber hinausgehenden „objektiven“ Willen des Gesetzes macht. Warum? Um des Respektes gegenüber dem Gesetzgeber willen. Diesem ist es überantwortet, die Gesetze zu machen. Wenn der Gesetzgeber nicht ein völliger Trottel ist, dann verfolgt er mit einem Gesetz auch einen Sinn und Zweck. Es ist deshalb nur konsequent, dass man, wenn man Sinn und Zweck eines Gesetzes feststellt, die Vorstellungen der Gesetzgebungsorgane ermittelt, von denen sie sich bei der Schaffung eines Gesetzes haben leiten lassen, bevor man dem Gesetz nach eigenen Vorstellungen einen Sinn und Zweck unterlegt. Die historische Auslegung ist allerdings ein schwieriges Unterfangen. Wer Näheres dazu wissen will, mag den Beitrag Kurze Einführung in die Recherche in Gesetzesmaterialien und in die Suche nach dem Willen des Gesetzgebers lesen.

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen spart sich die Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers gleich ganz und behauptet:

Es soll das Risiko abgedeckt werden, dem sich der Beamte aussetzt, wenn er aus Anlass der von ihm geschuldeten Dienstleistung den seiner Einflussnahme unterliegenden persönlichen privaten Lebensbereich verlässt“.

Bei flüchtiger Lektüre hört sich das ganz plausibel an. Bei näherer Betrachtung ist es ein Geniestreich, weil das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen den Gesetzeszweck genau so definiert, dass er das abzuleitende Auslegungsergebnis ermöglicht. Das ist eine beliebte und weit verbreitete Auslegungsmethode, methodisch ein Zirkelschluss.

Schauen wir uns also mal im Einzelnen an, wie das Oberverwaltungsgericht den Sinn und Zweck der Unfallfürsorge für Wegeunfälle beschrieben hat: Zunächst wird man mit Fug und Recht davon ausgehen können, dass mit der Definition des Wegeunfalls als Dienstunfall der Gesetzgeber ein Risiko abdecken wollte, und ebenso, dass sich der Beamte auf dem Weg, auf dem er verunfallte, aus dienstlichem Anlass befunden haben muss. Wieso aber sollte es darauf ankommen, dass der Beamte „den seiner Einflussnahme unterliegenden persönlichen privaten Lebensbereich“ verlassen hat? Hätte es nicht genügt, dass der Beamte sich auf dem Weg vom oder zum Dienst befand – gleich ob in seinem persönlichen Lebensbereich oder nicht?

Dahinter steckt die Frage, wann der Weg zum Dienst beginnt bzw. endet. Es muss irgendwo eine Grenze gezogen werden. Darauf, ob der Beamte einen Schritt getan hat, der ihn seinem Dienst näher gebracht, oder gar darauf, ob der Beamte einen Schritt in dieser Absicht getan hat, kann es nicht ankommen. Denn dann würde der Wegeunfall uferlos werden. Schon der erste Schritt des Beamten aus dem Bett könnte bereits zum Weg zum Dienst gehören, da ja auch des Beamten erster Gedanke beim Aufstehen der Dienst ist. Um uferloser Ausdehnung des Wegeunfalls zu entgehen, könnte man natürlich auf die Verkehrsanschauung abstellen. Danach wäre der Beamte auf dem Weg zum Dienst, wenn sein kleiner Sohn sagen würde: Papa ist auf dem Weg ins Büro. Wenn Papa sich noch die Schuhe zubindet, dann bereitet er sich noch auf den Weg zum Büro vor. Wenn Papa die Tür hinter sich zugemacht hat, dann hat er – um es mit den Strafrechtlern zu sagen – die Grenze zum „Jetzt-geht-es-los!“ überschritten – egal, ob er noch in die Garage muss oder nicht. Das würde im Übrigen dafür sprechen, nicht die Haustür, sondern die Wohnungstür als Abgrenzungskriterium zu nehmen. Aber die Verkehrsanschauung hatte ja das Bundesverwaltungsgericht 1967 ohnehin als nicht besonders rechtssicher gebrandmarkt.

Nun greift das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen also auf den persönlichen privaten Lebensbereich zurück und sagt sinngemäß: Das Risiko des Beamten im persönlichen privaten Lebensbereich zu verunfallen, wollte das Gesetz nicht im Rahmen der Unfallfürsorge übernehmen. Das Oberverwaltungsgericht teilt die Welt, die man auf dem Weg zum Dienst durchschreitet, in zwei Sphären: den persönlichen privaten Lebensbereich und die wilde weite Welt da draußen. Aber warum sollte es Sinn und Zweck des Gesetzes sein, jemandem, der sich auf den Weg zum Dienst gemacht hat, keine Unfallfürsorge zu gewähren, weil er noch in seinem privaten Lebensbereich verunfallt? Wieso dieses Denken in Sphären? Wie wir gesehen haben, kann man uferloser Ausdehnung des Weges von und zum Dienst ja auch einfacher und rechtsicherer begegnen. Es wäre zu einfach, zu antworten, das Sphärendenken war damals gerade in Mode. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat dafür auch eine Begründung, die seltsamerweise schon in seiner Vorstellung von Sinn und Zweck des Gesetzes auftaucht: Es meint, die private Lebenssphäre unterliege dem Einfluss des Beamten.

Offenbar ist das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen der Auffassung, dass der Beamte, der in seinem privaten Lebensbereich verunglückt, diesen so hätte gestalten können, dass er den Unfall hätte vermeiden können. Das sagt das Gericht auch ganz offen: „Entscheidend ist vielmehr, ob die regelmäßige Nutzung der Örtlich- bzw. Räumlichkeit eigenwirtschaftlich geprägt ist und vorhandene Gefahrenquellen der Kenntnis und Verantwortung des Beamten unterstehen“. Entsprechend heißt es an anderer Stelle: „Bei einer Garage handelt es sich um eine Räumlichkeit, die zum typischen privaten Lebensbereichs gehört. Die dort vorhandenen Gefahrenquellen kann der Kläger ohne weiteres erkennen und aus eigenem Recht beseitigen“.

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen greift damit auf die Rechtsfigur von Verantwortungssphären zu. Der privaten Sphäre des Beamten entspricht auch ein entsprechend allein beherrschbarer und damit privat zu verantwortender Bereich.

Das überzeugt aus zwei Gründen nicht. Der erste Grund ist die damit verbundene Realitätsblindheit. Es geht bei der Unfallfürsorge für Wegeunfälle nicht ausschließlich um Gefahren, die spezifisch von dem jeweiligen (Verkehrs-)Raum ausgehen. Vielmehr werden auch Gefahren erfasst, die unabhängig vom (Verkehrs-)Raum sind Das zeigt schon der zugrundeliegende Fall: Ob jemand beim Aussteigen aus seinem PKW mit dem Fuß umknickt, hängt in den seltensten Fällen von der Beschaffenheit der Garage oder des Parkplatzes ab, sondern davon, wie geschickt oder ungeschickt man sich beim Aussteigen anstellt. Welche Vorkehrungen kann denn ein Beamter treffen, damit er in seiner Garage nicht umknickt? Natürlich sollte er die Garage nicht mit einem unebenen Boden versehen und keine Bananenschalen liegen lassen. Aber wenn nicht das, sondern schlichtweg eigene Unachtsamkeit die Unfallursache ist? Was hätte der Beamte in seinem eigenen privaten Lebensbereich besser machen können, was er nicht auch auf der Straße hätte besser machen können? Sicht in Acht nehmen gilt ja wohl nicht nur zu Hause.

Und wenn der Unfall doch gerade durch die Beschaffenheit oder die Eigenarten des privaten (Verkehrs-)Raumes verursacht sein sollte: Auf Verschulden kommt es im Beamtenversorgungsrecht, mit Ausnahme des Vorsatzes des Beamten, der nach § 44 Abs. 1 BeamtVG die Unfallfürsorge ausschließt, gerade nicht an. Das ist der zweite Grund, warum dieses Sphärendenken verfehlt ist. Damit wird ein Verschuldensprinzip durch die Hintertür eingeführt: Jeglicher Unfall, der dem Beamten in von ihm privat bewirtschafteten Räumen widerfährt, verschuldet er. Das Gericht spricht zwar von „Verantwortung“, aber eigentlich geht es um ein Verschulden gegen sich selbst, wenn davon die Rede ist, dass der Beamte die Gefahrenquelle ja „ohne weiteres erkennen und aus eigenem Recht beseitigen“ kann.

Vielleicht wollte das Oberverwaltungsgericht mit dem Sphärendenken an ältere Rechtsprechung anknüpfen. Es führt nämlich aus: „Risiken, denen sich der Beamte aus sog. eigenwirtschaftlichen oder sonstigen persönlichen Gründen unterwirft, und die den erforderlichen wesentlichen Zusammenhang mit dem Dienst lösen, werden demgegenüber nicht erfasst“. Diese Ausführungen sind zwar nicht falsch. Sie stammen aus der Rechtsprechung zur Unterbrechung des Dienstweges. So hatte das Bundesverwaltungsgericht 1970 entschieden (Urteil vom 4. Juni 1970 – II C 39.68 –, BVerwGE 35, 234), dass durch das Aufsuchen eines Metzgergeschäftes für wenige Minuten der Weg von der Dienststelle zur regelmäßigen häuslichen Unterkunft zwar unterbrochen, aber der ursächliche Zusammenhang mit dem Dienst mit dem Verlassen des Geschäftes durch Fortsetzung des Heimwegs wiederhergestellt wird und stellte zur Begründung darauf ab, dass der Beamte auf anderen Wegen als „dem unmittelbaren Weg zwischen seiner Dienststelle und seiner regelmäßigen häuslichen Unterkunft (Familienwohnung)“ „im Normalfall nicht Gefahren ausgesetzt „ist“, die in einem wesentlichen Zusammenhang mit seinem Dienst stehen, sondern Gefahren, denen er sich aus persönlichen oder eigenwirtschaftlichen Gründen aussetzt und die den erforderlichen wesentlichen Zusammenhang mit dem Dienst lösen“. Allerdings ging es hierbei um den inneren Zusammenhang mit dem Dienst, indem der Beamte auf dem Weg andere Zwecke verfolgte, als zum Dienst oder vom Dienst schnurstracks nach Hause zu gehen, und nicht darum die Welt zu teilen in einen der „Einflussnahme“ des Beamten „unterliegenden persönlichen privaten Lebensbereich“ und in das wilde weite Draußen, das allein dem Einfluss des Beamten entzogen und damit wegeunfallfähig ist.

Schlichtweg ratlos hinterlässt den Leser dieser Satz: Der funktionale Zusammenhang mit dem Dienst „endet indes immer dann, wenn die dem Verantwortungsbereich des Beamten überantwortete Privatsphäre in einer Weise erreicht wird, die eine Lösung der Verantwortlichkeit des Dienstherrn bei insoweit notwendig wertender Betrachtung der Verhältnisse im Einzelfall nahe legt“. Das bedeutet schlichtweg: Wenn es nach Wertung des Richters im Einzelfall nicht gerechtfertigt ist, Unfallfürsorge zu gewähren, dann gehört der Unfallort nicht zum Weg zum Dienst.

Was war das Ergebnis im konkreten Fall: Ein Beamter, der seine 60m von seiner Wohnung befindliche Garage betritt, unterbricht seinen Weg zum Dienst. Knickt er dort um, handelt es sich um keinen Dienstunfall.

Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen ist ein Musterbeispiel dafür, wie Sphärendenken zu realitätsfernen Betrachtungen und rechtlichen Bewertungen selbst alltäglichster Dinge verführen kann.

Auslegung mit der Machete: Das Bundesverwaltungsgericht 2005

Zu Recht wollte der vor dem Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen unterlegene Kläger dieses korrigiert wissen und wandte sich an das Bundesverwaltungsgericht. Der Kläger kannte jedoch die Skarabäus-Theorie noch nicht: Der Skarabäus rollt eine Kugel-Mist vor sich her. Und diese Kugel wird immer größer. Die Skarabäus-Theorie besagt: Wenn eine man eine Sache schief anfängt und sie weiterbetreibt, dann wird die Schieflage immer größer, bis sie schließlich unbeherrschbar wird. Und genau das geschah:

Anstatt dem Spuk ein Ende zu machen, setzte das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 – 2 C 7/04 –, BVerwGE 122, 360) noch einiges drauf – und zwar in einer Weise, die ‑ gelinde gesagt ‑ inhaltlich und methodisch nicht überzeugt. . Schauen wir uns einmal die zentrale Aussage der Begründung an:

Der Gesetzgeber hat den Wegeunfall dem Dienstunfall lediglich gleichgestellt und damit zu erkennen gegeben, dass der Weg zwischen Dienststelle und Familienwohnung – wie vor der Einführung des Wegeunfallschutzes – im beamtenrechtlichen Sinne kein Dienst ist. Die Gleichstellung ist eine sozialpolitisch motivierte zusätzliche Leistung des Dienstherrn. Da der Wortlaut der Vorschrift sich zu den Kriterien dieses – erweiterten – Unfallschutzes nicht verhält, muss § 31 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG nach Sinn und Zweck ausgelegt werden. Danach dient die Gleichstellung des Wegeunfalls mit dem Dienstunfall der Erweiterung der Unfallfürsorge des Dienstherrn auf die außerhalb der eigenen Wohnung herrschenden Gefahren des allgemeinen Verkehrs. Denn die dortigen Gefahren können weder der Beamte noch der Dienstherr im Wesentlichen beherrschen oder beeinflussen. Die gesetzestechnische Konstruktion der Gleichstellung durch eine gesetzliche Fiktion in § 31 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG, ferner Sinn und Zweck sowie die Konzeption dieser Vorschrift als Ausnahmeregelung lassen jedoch erkennen, dass es nicht zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Ausdehnung der Unfallfürsorge auf die im Wesentlichen vom Beamten beherrschten privaten Lebensbereiche kommen soll. Das zwingt zur restriktiven Auslegung der Vorschrift mit der Folge, dass grundsätzlich sämtliche Bereiche nicht vom Dienstunfallschutz erfasst sind, in denen der Beamte die dort gegebene Unfallgefahr im Wesentlichen selbst beherrschen und beeinflussen kann“.

Und nun schauen wir uns das mal im Detail an. Zunächst fällt auf, dass das Bundesverwaltungsgericht die Formulierung des Sinnes und Zweckes der Unfallfürsorge durch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen im Wesentlichen übernimmt. Nur die Gefahren, die dem Beamten drohen, wenn er die eigene Wohnung verlässt, präzisiert es: Der Beamte setzt sich den Gefahren des allgemeinen Verkehrs aus, die weder er noch der Dienstherr im Wesentlichen beherrschen oder beeinflussen können. Damit führt das Bundesverwaltungsgericht eine weitere Sphäre ein: Es gibt nicht nur die vom Beamten beherrschbare private Sphäre des Beamten und die von niemandem beherrschbare Sphäre der Welt da draußen, sondern auch die vom Dienstherrn beherrschbare Sphäre des Dienstherrn. Dass die Erwägung, ob der Beamte und jetzt auch der Dienstherr eine Sphäre – nunmehr: „im Wesentlichen“ ‑ beherrschen kann, eine Abgrenzung von Sphären, für die Unfallfürsorge geleistet wird oder nicht, nicht legitimieren kann, haben wir bereits gesehen.

Aber das ist nicht der Clou der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, sondern: Aus den Gefahren der Welt da draußen werden die des allgemeinen Verkehrs. Und nur diese Gefahren sind es, um derer willen das BeamtVG die Unfallfürsorge auf Wegeunfälle erweitert. Damit wird Sinn und Zweck der Unfallfürsorge für Wegeunfälle auf die Fürsorge für die Unfallgefahren des allgemeinen Verkehrs eingeschränkt. Das ist noch weniger als das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen zugestehen wollte. Auf dem Weg zum Dienst kann man auch anderen Gefahren als denen des allgemeinen Verkehrs ausgesetzt sein. Wenn Sie zum Beispiel einer Wildschweinhorde begegnen, handelt es sich dann um eine Gefahr des allgemeinen Verkehrs? Oder Sie werden auf der Straße vom Blitz getroffen: Gefahr des allgemeinen Verkehrs? Und wenn Sie vom Blitz in Ihrem Vorgarten getroffen werden, dann ist es keine Gefahr des allgemeinen Verkehrs?

Dagegen sind die gleichen Einwände zu erheben, wie gegen den Ausschluss von Unfallgefahren im privaten Bereich des Beamten aus der Unfallfürsorge für Wegeunfälle durch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen. Das Gesetz sagt nichts davon, dass es die Unfallfürsorge für Wegeunfälle auf die Gefahren des allgemeinen Verkehrs begrenzen wollte ‑ was der Gesetzgeber ja ohne weiteres so hätte formulieren können, wenn er das so gewollt hätte. Das Bundesverwaltungsgericht versucht auch gar nicht erst, den Willen des historischen Gesetzgebers zu ermitteln. Und es formuliert den Sinn und Zweck des Gesetzes genau so, dass das gewünschte Auslegungsergebnis herauskommt.

Aber der Skarabäus rollt die Kugel noch weiter: Das Bundesverwaltungsgericht benutzt die Auslegungsregel, dass eine Ausnahmeregelung eng auszulegen ist – zumal, wenn sie in Form einer Fiktion daherkommt. Dass Ausnahmeregelungen eng auszulegen sind, wird oft behauptet, ist aber als allgemeiner Auslegungsgrundsatz Unsinn. Es hängt schlichtweg von Sinn und Zweck der Regel und der Ausnahme ab, ob diese und in welcher Hinsicht diese eng oder weit auszulegen ist.

Methodisch interessant ist, dass das Bundesverwaltungsgericht die Vorschrift über den Wegeunfall überhaupt als Ausnahme von einer Regel ansieht. Die Regel ist ja bei üblicher Betrachtungsweise die Unfallfürsorge für den Dienstunfall und eine Ausnahme davon wäre eine Regelung, der zufolge ein Sachverhalt, der nach der gesetzlichen Definition eigentlich ein Dienstunfall wäre, entweder nicht als Dienstunfall zu werten ist oder der sonst von der Unfallfürsorge ausgeschlossen wird. Hier aber geht um eine Erweiterung einer gesetzlichen Regel, nämlich der Unfallfürsorge für den Dienstunfall auf einen Wegeunfall und damit gerade nicht um eine Ausnahme. Vielleicht hatte das Bundesverwaltungsgericht eine negative Regel vor Augen: Alles was nicht Dienstunfall ist, dafür gibt es keine Unfallfürsorge. Rechtsmethodisch überzeugt das nicht. Wenn ein solcher Ansatz richtig wäre, dann wäre Immer, wenn das Gesetz eine Leistung gewährt, das zugleich eine Ausnahme. Weil die Regel ja lautete: Alle, die die Voraussetzungen, die das Gesetz für die Leistung verlangt, nicht erfüllen, erhalten die Leistung nicht. Dadurch würde die Vorschrift, die die Leistung vorsieht, zur Ausnahmevorschrift und wäre daher eng auszulegen. Das wäre absurd. Oder nicht?

Aber nicht genug damit: Das Bundesverwaltungsgericht erfindet eine neue Auslegungsregel. Die Gleichstellung mittels einer gesetzlichen Fiktion lege eine restriktive Auslegung nahe. Eine Begründung dafür wäre nicht schlecht gewesen. Üblicherweise bewirkt eine Fiktion, dass ein Sachverhalt genauso behandelt wird, wie das Fingierte. Da man bei einem Dienstunfall nach § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG, also dem klassischen Dienstunfall auch nicht danach differenziert, ob sich eine Gefahr des allgemeinen Verkehrs realisiert oder nicht, läge es ja wohl eher nahe, dies auch beim Wegeunfall zu tun.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Musterbeispiel für Rechtsprechung mit der Machete. Das Bundesverwaltungsgericht holzt alles ab, insbesondere das übliche juristische Handwerkszeug, was dem Auslegungsergebnis, das es ins Auge gefasst hat, im Wege steht. Warum, darüber kann man nur spekulieren. Vielleicht schmeckt es dem Bundesverwaltungsgericht schlichtweg nicht, dass es sich bei der Unfallfürsorge für Wegeunfälle um eine „sozialpolitisch motivierte zusätzliche Leistung des Dienstherrn“ handelt.

Der Dienstunfall wird skelletiert: Das Bundesverwaltungsgericht 2013

Weitere 8 Jahre hat es gedauert, bis es dem Bundesverwaltungsgericht gelungen in seinem Urteil vom 26. November 2013 ‑ 2 C 9/12 ‑ gelungen ist, den Anwendungsbereich der Unfallfürsorge für Wegeunfälle durch konsequente Weiterentwicklung seiner methodisch unzulänglich begründeten Rechtsprechung zu einem Torso zusammenzustutzen. Es ging wieder einmal um einen Parkhausunfall. Eine Studienrätin stürzte in einem von einem Dritten betriebenen privaten Parkhaus und erlitt einen Beinbruch.

Zunächst referiert das Bundesverwaltungsgericht seine Entscheidung aus dem Jahre 2005, allerdings mit einer kleinen Modifikation: „Nach dem Normzweck des § 31 Abs. 2 BeamtVG hat der Gesetzgeber die Unfallfürsorge des Dienstherrn auf die Gefahren des allgemeinen Verkehrs erweitert, denen sich der Beamte aussetzt, um seinen Dienst zu verrichten. Die Gefahren des öffentlichen Straßenverkehrs können weder vom Dienstherrn noch vom Beamten beherrscht oder beeinflusst werden“. Man halte fest: Aus den „Gefahren des allgemeinen Verkehrs“ werden die „Gefahren des öffentlichen Straßenverkehrs“. Der Begriff „allgemeiner Verkehr“ stammt aus dem Recht der Öffentlichen Sachen und bezeichnet die jedermann zugängliche Nutzung von Öffentlichen Sachen. Wenn sich der Begriff nunmehr auf die „Gefahren des Straßenverkehrs“ verengt, dann impliziert das einen noch engeren Anwendungsbereich der Unfallfürsorge für Wegeunfälle, indem nämlich Unfälle auf anderen Verkehrswegen als Straßen ausgeschlossen werden. Aber vielleicht ist ja eine solche Einengung nicht gemeint, sondern ist die Erwähnung des Straßenverkehrs nur dem Anlassfall geschuldet. Zu einer weiteren Einengung des Begriffs „allgemeiner Verkehr“ kommen wir noch …

Lassen wir das beiseite und lesen weiter:

„Aus den vorstehenden Gründen können aber auch Schadensereignisse auf solchen Verkehrsflächen nicht als Wegeunfall angesehen werden, über deren Nutzung ein Dritter alleinverantwortlich entscheidet. Dies gilt auch, wenn sich ihre Benutzung nach den Umständen des Einzelfalls als Teil des Wegs zwischen Dienststelle und Wohnung darstellt. Auf solchen Flächen findet kein allgemeiner Verkehr statt, dessen Gefahren die Unfallfürsorge nach § 31 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG erfassen will. Der Verfügungsberechtigte kann die Nutzung einer solchen Fläche durch Verkehrsteilnehmer jederzeit beenden und sie anderweitig nutzen.

Damit sind gleichfalls etwa private Parkhäuser oder Parkplätze, unabhängig davon, ob sie der Verfügungsberechtigte für jedermann oder einen beschränkten Nutzerkreis geöffnet hat, aber auch sonstige private Flächen, die von Fußgängern oder Fahrzeugen aufgrund ausdrücklicher oder stillschweigender Duldung des Eigentümers genutzt werden können, vom Dienstunfallschutz des § 31 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ausgeschlossen. Dasselbe gilt für Flächen im Eigentum der öffentlichen Hand oder von ihr gewerblich betriebene Parkhäuser und –plätze“.

Nunmehr schließt das Bundesverwaltungsgericht also vom Wegeunfall nicht nur Unfälle auf Flächen, über die der Beamten privat verfügt, aus, sondern auch Unfälle auf Flächen, über die irgendjemand Drittes verfügt – sei es ein Privater oder die öffentliche Hand. Damit führt das Bundesverwaltungsgericht eine weitere Sphäre ein, nämlich die Sphäre, für die irgendjemand verantwortlich ist – und man müsste in Fortführung der bisherigen Rechtsprechung sagen: in der irgendjemand, der verfügungsberechtigt ist, die Gefahren beherrschen oder beeinflussen kann.

Obwohl von der Beherrschung der Gefahren noch dort, wo das Bundesverwaltungsgericht seine vorangegangene Rechtsprechung wiedergibt, die Rede ist, erwähnt das Bundesverwaltungsgericht jedoch die Beherrschbarkeit und Beeinflussbarkeit der Gefahren nicht mehr. Das ist nur konsequent, weil die Beherrschbarkeit und Beeinflussbarkeit der Gefahren durch irgendjemanden der verfügungsberechtigt ist, auf öffentlichen Verkehrswegen strukturell nicht mehr oder weniger gegeben ist, als auf anderen, wenngleich privaten Flächen, die auf dem Weg zum Dienst durchquert werden. Nun haben wir ja oben bereits schonfestgestellt, dass der Gesichtspunkt von Beherrsch- und Beeinflussbarkeit der Gefahren ohnehin nicht tauglich ist, um den Bereich der der Unfallfürsorge zugänglichen Wegeunfälle abzustecken, und müssten es deshalb begrüßen, wenn das Bundesverwaltungsgericht diesen Argumentationsstrang aufgibt. Aber begrüßen würde nur Sinn machen, wenn an die Stelle dessen, was ging, etwas Besseres käme …

Gekommen ist, dass das Bundesverwaltungsgericht nunmehr den Begriff des allgemeinen Verkehrs einengend versteht: Während man etwa im Straßenverkehrsrecht für die Teilnahme am Straßenverkehr genügen lässt, dass die Fläche, auch wenn sie nicht zu den als öffentliche Straße gewidmeten Straßen gehört, dem Jedermannverkehr tatsächlich eröffnet ist, beschränkt das Bundesverwaltungsgericht den Begriff des allgemeinen Verkehrs im Dienstunfallrecht auf Flächen, die dem allgemeinen Verkehr öffentlich-rechtlich gewidmet sind. Das sagt das Bundesverwaltungsgericht zwar nicht ausdrücklich. Das ergibt sich jedoch daraus, dass allgemeiner Verkehr nicht auf Flächen stattfindet, „über deren Nutzung ein Dritter alleinverantwortlich enscheidet“. Entscheidend ist, ob der Verfügungsberechtigte die Jedermannnutzung „jederzeit beenden und … anderweitig nutzen“ kann. Wieso es nun im Dienstunfallrecht darauf ankommen sollte, begründet das Bundesverwaltungsgericht erst gar nicht, sondern stellt es dem Leser der Entscheidung anheim, das aus seiner vorangegangenen Rechtsprechung abzuleiten. Da es aber keinen Anknüpfungspunkt gibt, aus dem man eine solche Auslegung ableiten könnte, außer der – wie dargestellt: fehlerhaften – Erwägung, der Begriff des Wegeunfalls müsse restriktiv ausgelegt werden, ist der Versuch einer Ableitung zum Scheitern verurteilt.

Ergebnis der Entscheidung: Die Studienrätin geht leer aus. Denn: „Das Parkhaus, in dem das schädigende Ereignis eintrat,“ war „keine Verkehrsfläche, auf der allgemeiner Verkehr stattfand. Über die Nutzung des Parkhauses entschied vielmehr einseitig der Verfügungsberechtigte. Lediglich die Mieter der jeweiligen Parkflächen und deren Besucher hatten – aufgrund privatrechtlicher Verträge – berechtigten Zugang zum Parkhaus. Aber selbst wenn der Verfügungsberechtigte es für einen unbeschränkten Nutzerkreis geöffnet hätte, unterbrach die Klägerin mit der Einfahrt in das Parkhaus den Unfallschutz des § 31 Abs. 2 Satz 1 HS. 1 BeamtVG“. Keine Unfallfürsorge mehr für Beamte bei Unfällen auf Privatwegen, privaten Parkplätzen, Parkhäusern etc. Auch nicht auf öffentlichen Parkplätzen, wenn sie nicht öffentlich-rechtlich dem allgemeinen Verkehr gewidmet sind. Und auch nicht auf Parkplätzen des Dienstherrn für seine Beschäftigten.

Wir dürfen gespannt sein, wie das Bundesverwaltungsgericht die Kugel weiterrollt. Werden demnächst auch Unfälle in öffentlichen Verkehrsmitteln, auf Bahnhöfen, bei der Nutzung von Taxis von der Unfallfürsorge ausgenommen? Das methodische Rüstzeug des Zweiten Senates des Bundesverwaltungsgerichts steht bereit …

Was kann der Gesetzgeber tun?

Erinnern wir uns daran: Am Anfang stand: „Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges nach und von der Dienststelle“. Dank Bundesverwaltungsgericht gilt: „Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges auf dem dem allgemeinen Verkehr gewidmeten Flächen.“

Wenn die Rechtsprechung sich derart an einer Norm vergeht, dann rechtfertigt sie das nach einem gewissen Zeitraum damit, dass der Gesetzgeber auf die ihm bekannte Rechtsprechung nicht reagiert hat, was er ja wohl getan hätte, wenn er mit der Rechtsprechung nicht einverstanden wäre.

Im Recht des Dienstunfalls dürfte es natürlich kein Bedürfnis der Gesetzgeber in Bund und Ländern geben, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu korrigieren. Denn trotz der verbal betonten Wertschätzung für die Beamten entspricht es dem Zeitgeist, den vermeintlich auch heute noch privilegierten Beamten bei jeder sich bietenden Gelegenheit möglichst etwas von ihren Ansprüchen abzuknapsen. Unterstellen wir aber trotzdem mal, der Gesetzgeber hielte die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für falsch. Was soll er tun?

Der Gesetzgeber müsste regeln: „Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges nach und von der Dienststelle. Das gilt auch, wenn der Weg oder Teile des Weges außerhalb der dem allgemeinen Verkehr gewidmeten Flächen zurückgelegt werden.“ Eine solche Regelung würde von einem systematisch denkenden Leser so verstanden werden, als ob grundsätzlich zum „Weg nach und von der Dienststelle“ nur der Weg auf den dem allgemeinen Verkehr gewidmeten Flächen gehörte und der zweite Satz der Vorschrift eine Erweiterung davon regeln würde. Dass ein korrigierendes Gesetz so verstanden werden müsste, zeigt, dass die Auslegung des Wegeunfalles im Recht der Dienstunfallfürsorge durch das Bundesverwaltungsgericht den Respekt vor dem Gesetz und dem Gesetzgeber vermissen lässt. Sie zwingt den Gesetzgeber, Regelungen zu schaffen, die er so nie wollte.

Was kann die Rechtsprechung tun?

In einer rechtsstaatlich verfassten Demokratie muss es umgekehrt laufen: Merkt der Gesetzgeber, dass er mit dem Gesetzeswortlaut nicht das ausgedrückt hat, was er wollte, dann kann er das Gesetz korrigieren. Die Rechtsprechung sollte schlichtweg die Finger davon lassen, in die Rolle des Gesetzgebers zu schlüpfen.

1.9.2015

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