Buchtipps

Rezensionen von Büchern für Juristen und juristische Laien
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In der Reihe Buchtipps finden Sie Rezensionen von Büchern für Juristen und von Büchern über Recht und Justiz, die auch für Laien interessant sein könnten.

Der Buchtipp

Hans-Martin Müller, Bettina Richter, Jan Ziekow: Handbuch Zuwendungsrecht – Rechtsgrundlagen, Verfahren, Rechtsschutz

Ein längst überfälliges, praxistaugliches, manchmal etwas sperriges Werk mit kritischen Begleittönen
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Das Handbuch Zuwendungsrecht(Werbung) dürfte als Weihnachtsgeschenk nur für einen äußerst begrenzten Kreis von Lesern geeignet sein. Nicht nur wegen des Preises von 99,00 EUR. Sondern wegen des Inhaltes: Wer würde sich schon über ein 376 seitiges Kompendium zum Zuwendungsrecht auf seinem Gabentisch freuen?

Nun ja, vielleicht gibt es angesichts dessen, dass Bund, Länder und Gemeinden 2017 mehr als 22 Milliarden EUR Zuwendungen über den Tisch reichen (26. Subventionsbericht der Bundesregierung, S. 29 f.), doch den einen oder anderen mehr, der sich über dieses Handbuch freuen würde, als man denkt. Denn dieses Handbuch war längst überfällig. Wer sich bislang fundiert in das Recht der Zuwendungen und Subventionen einlesen wollte, griff in gähnende Leere. Das hat sich mit dem Handbuch Zuwendungsrecht geändert.

Die Zusammensetzung des Autorenkreises garantiert eine gesunde Mischung aus Praxistauglichkeit und Wissenschaftlichkeit:
• Hans-Martin Müller ist Ministerialrat im Ministerium für Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen.
• Bettina Richter ist Regierungsrätin beim Bayerischen Obersten Rechnungshof.
• Jan Ziekow ist Professor an der deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften.

Schon ein Blick in die Rechtsgrundlagen des Zuwendungsrechts zeigt: Es handelt sich um ein komplexes Rechtsgebiet, bei dem Recht der unterschiedlichsten Ebenen eine Rolle spielt, z.B. das EU-Beihilfe-Recht, das Verfassungsrecht, das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, das spezielle Zuwendungsrecht, Verfahrensrecht oder Verwaltungsvorschriften.

Klar ist, dass das Handbuch nicht die kaum überschaubare Vielfalt der Förderprogramme darstellen kann. Es thematisiert vielmehr die Grundlagen aller Zuwendungen, das allgemeine Zuwendungsrecht, wobei insbesondere das Haushaltsrecht großen Raum einnimmt.

Das erste Drittel des Handbuches nehmen die Grundlagen des Zuwendungsrechts ein. Dazu gehören neben den Rechtsgrundlagen die tragenden Grundsätze des Zuwendungsrechts, die Abgrenzung der Zuwendung von anderen staatlichen Leistungen, die Arten von Zuwendungen und die allgemeinen, insbesondere haushaltsrechtlichen Zuwendungsvoraussetzungen.

Das zweite Drittel des Handbuchs behandelt das Zuwendungsverfahren – und zwar in einem weiteren Rahmen, der
• den Erlass von Förderrichtlinien,
• das Bewilligungsverfahren,
• die Mittelauszahlung,
• die begleitende Überwachung der Mittelverwendung,
• die Prüfung der Verwendungsnachweise und
• die Rechnungsprüfung durch die Rechnungshöfe
umfasst.

Das letzte Drittel des Handbuchs widmet sich im Wesentlichen der Unwirksamkeit und der Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und der Rückforderung von Zuwendungen, verschiedenen Rechtsschutzaspekten und den Schnittstellen des Zuwendungsrechts zu anderen Rechtsgebieten, insbesondere zum EU-Beihilfenrecht und dem Vergaberecht.

Am Ende des Handbuchs stehen wertvolle Checklisten für Bewilligungsstellen und Checklisten für die Rechnungsprüfung.

Zielgruppe des Handbuchs soll ausweislich des Umschlagtextes sein:
• Antragsteller,
• Behördenmitarbeiter,
• Mitarbeiter der Rechnungshöfe,
• Mitarbeiter der Justiz und
• Rechtsanwälte.

Ob das Handbuch tatsächlich für Antragsteller geeignet ist, ist insofern zu bezweifeln, als es Leser ohne Rechtserfahrung überfordern wird. Auch trägt das bisweilen sehr hölzerne Juristendeutsch nicht gerade zur Laienverständlichkeit bei.

Für den an die juristische Fachsprache gewöhnten Verwaltungsjuristen, Rechtsanwalt oder Richter dagegen ist das Handbuch ein echter Zugewinn und Arbeitshilfe. Art und Ausmaß nach außen nicht sichtbarer verwaltungsinterner Tätigkeit im Zusammenhang mit der Vergabe von Zuwendungen wird Verwaltungsexterne erstaunen.

Erstaunlich ist auch, dass die Autoren einer Deregulierung und Vereinfachung das Wort reden, sind doch gerade hohe Regulierungsdichte und Komplexität Existenzgrundlage für das Handbuch des Zuwendungsrechts. Aber keine Angst: Die Autoren befürchten nicht, sich den Ast abzusägen, auf dem sie sitzen. Sie wissen selbst: „(Unnütz) komplizierte Förderregularien“, „Fehlerquellen“ und „Wirksamkeitshindernisse“, „Fehlleitungen“, „Überförderungen“ und „verkrustete Zuwendungstatbeständen“ abzubauen, steht auf keiner politischen Agenda.

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Der Wille des Wählers

Eine Leerformel mit Täuschungspotential
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Nach Wahlen (Werbung) hat der “Wille des Wählers” Hochkonjunktur. Aber was soll das eigentlich sein? Die Antwort ist: Der Wille des Wählers ist eine Fiktion.

Das leuchtet unmittelbar ein: Nimmt an einer Wahl mehr als ein Wähler (Werbung) teil, gibt es nicht den Willen des Wählers, sondern die Willen der – nämlich mehrerer – Wähler. Ist die Zahl der Wähler sehr gering, kann es dazu kommen, dass alle Wähler denselben Willen haben. Dann müsste man allerdings von einem Willen der Wähler sprechen. Von solch einem Sonderfall gehen wir hier nicht aus, auch nicht von Wahlen in gleichgeschalteten Staaten, sondern von Wahlen zum Bundestag oder zum Landtag oder zu einer Kommunalvertretung in der Bundesrepublik Deutschland, also von Wahlen, in denen Wähler unterschiedliche Willen haben.

Der Begriff des Wählerwillens fingiert, dass das Wahlergebnis nicht auf den Entscheidungen vieler beruht, sondern auf der Entscheidung einer einzelnen Person. Das ist schon im Ansatz nicht besonders demokratisch. Denn es verschleiert die Bedeutung der Entscheidung des Einzelnen für das Wahlergebnis. Auch im übrigen ist diese Fiktion nicht nur nicht immer sonderlich sinnvoll, sondern dient in einigen Zusammenhängen der Täuschung und Verschleierung.

Wenig problematisch ist die Rede vom Wählerwillen im verfassungsrechtlichen Zusammenhang der Wahlrechtsgleichheit, genauer gesagt in dem Zusammenhang, dass jede Stimme grundsätzlich den gleichen Erfolgswert haben muss. Dann sagt man, dass sich der Wählerwille in der Zusammensetzung des Parlamentes spiegeln muss.
Sehr problematisch dagegen ist der Wählerwille als Argumentationsfigur in der Analyse von Wahlergebnissen und in der politischen Auseinandersetzung.

Was die politische Auseinandersetzung angeht, dient der Wählerwille in erster Linie der Legitimation. Er ermöglicht es Politikern, politische Entscheidungen zu treffen und diese auch damit zu rechtfertigen, dass man dem Willen des Wählers entsprechen wolle. Dass Politiker in einer repräsentativen Demokratie die Willen der Wähler berücksichtigen wollen, liegt in der Natur der Sache und ist als solches wenig problematisch. Die Frage ist nur, ob unter dem Stichwort Wählerwille die Willen der Wähler ermittelt werden.

Nun könnte man meinen, mittels professioneller Analyse eines Wahlergebnisses könne man die Ursachen für den Wahlausgang ermitteln und daraus die Willen verschiedener Wählergruppen ableiten. Diese viele Willen könnte man dann mittels irgendeiner rationalen Logik zu einem Wählerwillen zusammenfassen, der dann der Politik als Entscheidungshilfe zur Verfügung stünde. Der Wählerwille wäre dann eine Fiktion, die dazu diente, Komplexes zusammen zu fassen und so besser handhabbar zu machen.

Aber gibt es irgendeine rationale Logik, mit deren Hilfe man aus der Vielzahl der Willen der Wähler einen einheitlichen Wählerwillen konstruieren könnte? Manche Wähler wollen dass die von ihnen gewählte Partei einfach nur im Parlament vertreten ist. Andere wiederum möchten, dass die von Ihnen gewählte Partei Regierungsverantwortung übernimmt. Dann gibt es Wähler, die eine Partei wählen, nur um einer anderen Partei einen Denkzettel zu erteilen. Manchen Wählern kommt es darauf an, dass bestimmte Inhalte im Parlament vertreten sind, manchen geht es um bestimmte Personen. Selbst wenn man den jeweiligen Willen eines jeden Wählers kennen würde, nach welchem Algorithmus sollte man daraus einen einheitlichen Wählerwillen bilden? In Wahrheit handelt es sich bei der Ermittlung des Willens des Wählers nicht um die Ermittlung von etwas Realem, von etwas das tatsächlich existiert, sondern um die politische Bewertung von Wahlen. Darüber täuscht die die sprachliche Anlehnung des “Willens des Wählers”, der nur eine Bewertung eines Sachverhaltes ist, an den “Willen eines einzelnen Wählers”, den man durch Befragung als Sachverhalt durchaus feststellen kann.

Schauen wir uns mal verschiedene typische Argumentationsmuster an:
Zunächst geht es nach den Wahlen darum, eine Regierung zu bilden. Der unkomplizierteste Fall ist der, das eine Partei eine absolute Mehrheit erringt. Diese Partei wird dann sagen, sie habe einen klaren Regierungsauftrag vom Wähler. Das stimmt gewiss in der Hinsicht, dass man nicht gegen diese Partei regieren kann. Stellen wir uns nun einmal vor, die Partei hat 51% der Stimmen errungen. Wenn man nun formuliert, das 51 % der Wähler die Partei in der Regierung sehen wollten, 49% der Wähler dagegen nicht, dann wird aus einem klaren Regierungsauftrag vom Wähler ein Regierungsauftrag einer knappen Mehrheit der Wähler. Und wenn dann auch noch die Wahlforschung ermittelt, dass von den Wählern der Partei 20 % nur Protest gegen die vorherige Regierungspartei ausdrücken, keinesfalls aber Personal und Inhalte der gewählten Partei unterstützen wollten, was bleibt dann von einem klaren Regierungsauftrag als Wille des Wählers übrig? Die 51%-Partei kann sich nun entscheiden, ob sie alleine regieren will oder ob sie etwa eine Koalition mit der alten Regierungspartei eingehen will. Sie kann sich dabei in jedem Falle auf den Willen des Wählers berufen, indem sie entweder die Formel “Mehr als 50% = Regierungsauftrag” anwendet oder sich darauf beruft, sie möchte nicht gegen 70% der Wähler regieren. Man sieht, es gibt keine verbindlichen Regeln für die Festlegung des Willens des Wählers. In der gleichen, wenig komplexen Situationen kann die Berufung auf den Willen des Wählers völlig verschiedene politische Entscheidungen rechtfertigen. Man kann das gewünschte Ergebnis in den Wählerwillen hineininterpretieren. Der Wille des Wählers ist wegen seiner extremen Interpretationsoffenheit als Legitimationsinstrument für politische Entscheidungen ungeeignet. Er verstellt den Blick auf die Vielfalt der Willen der Wähler.

Ein aktuelles Beispiel belegt dies. Die SPD begründet derzeit etwa ihre Flucht aus der Regierungsverantwortung nach den Bundestagswahlen 2017 mit dem Willen des Wählers. Sie habe vom Wähler einen klaren Oppositionsauftrag erhalten. Wie ermittelt die SPD diesen Willen des Wählers? Kurz gefasst: Drastisch sinkende Wählerquoten während der großen Koalitionen mit CDU und CSU. Man könnte den Willen des Wählers aber auch so ermitteln: Fortsetzung der großen Koalition. Schauen wir uns mal die Wähler der SPD an. Diese wollten die SPD, die jedenfalls vor der Wahl nicht um einen Oppositionsauftrag gekämpft hat, wohl in der Regierungsverantwortung sehen. Und ein Teil früherer SPD-Wähler, der nun CDU gewählt hat, hat dies vor dem Hintergrund geringer inhaltlicher Differenzen vielleicht nur aus Personalgründen getan, sprich: fand Merkel besser als Schultz, wollte aber die Fortsetzung der großen Koalition. Was bleibt dann vom klaren Oppositionsauftrag des Wählers? Auch hier zeigt sich die Beliebigkeit der Argumentationsfigur Willen des Wählers. Sie verschleiert in diesem Beispiel, dass die Partei sich selbst einen Oppositionsauftrag gegeben hat. In gewisser Weise verschiebt sie rhetorisch die Verantwortung auf einen Dritten, den Wähler, der sich nicht wehren kann, weil er nicht existiert. Es zeigt sich auch, dass der Wille des Wählers als Basta-Argument genutzt wird: Wir brauchen nicht weiter zu diskutieren. Das ist der Wille des Wählers und Schluss.

Kleinere Parteien neigen dazu, einen Stimmenzuwachs als Auftrag des Wählers zur Übernahme von Regierungsverantwortung zu werten. Aber kann es sein, dass zwei oder drei Prozent mehr mehr als einen Auftrag gerade dieser zwei oder drei Prozent bedeutet? Hier sind natürlich wiederum die verschiedensten Varianten denkbar. Aber das soll nicht weiter durchdekliniert werden. Ebenso wenig wie die Frage, ob es zwingend ist, dass die stärkste Fraktion einen klaren Regierungsauftrag hat, auch wenn sie nur mit einem Fünftel der Stimmen gewählt worden ist.

Es genügt zu wissen, dass der Wille des Wählers eine Argumentationsfigur ist, die wenig taugt. Aber wo immer sie verwendet wird, sollten wir wegen ihrer Eignung zur Verschleierung und als Basta-Argument aufmerksam sein und genau hinschauen, was wirklich dahintersteckt.

By the way: Müsste bei der Ermittlung des Willens des Wählers nicht auch der Wille der Nichtwähler irgendwie berücksichtigt werden? Bedenken Sie, wir haben einen amerikanischen Präsidenten Trump (Werbung), der zwar von 47,5% der Wähler gewählt worden ist, aber nur von 25,5% der wahlberechtigten Bevölkerung der Vereinigten Staaten von Amerika! (vgl. Focus online: Mehr Stimmen für Clinton, nur jeder 4. Wahlberechtigte für Trump: Das ist das wahre Ergebnis, Welt: Das wahre Ergebnis – nur jeder Vierte wählte Trump)

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