Verwaltung und Öffentlicher Dienst

Die Administration und ihre Mitarbeiter
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Wenn der Staat dem Bürger unmittelbar gegenübertritt, dann meist in Form der Verwaltung. Dort begegnet der Bürger den Beamten. “Die Beamten laufen bleich und übelriechend herum, weil die Arbeitsbelastung so hoch ist”, so beschrieb der ehemalige Berliner Finanzsenator Thilo Sarrazin (Werbung)die Zustände in den Behörden. Ob das bei “Ihren” Behörden auch so ist, davon sollten Sie sich selbst ein Bild machen. Jedenfalls sind moderne Verwaltungen mehr als ein Haufen Schnarchnasen und die Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes erbringen mehr und weit engagierter Dienstleistungen als man manchmal so denkt … .

Justiz-und-Recht informiert auf folgenden Seiten zu Themen der Verwaltung:

Und Beiträge zum Öffentlichen Dienst finden Sie hier:

 

Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 14: Die Verwaltung als die große Vergrämerin des Rechtsstaates

Komplexes Recht in der Massenverwaltung: Trash in und noch mehr trash out
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Behörden

Behörden können in ganz anderer Art und Weise zur Rechtsunsicherheit beitragen als Rechtsanwälte, Gerichte und die Ministerialverwaltung. Anders als die Anwaltschaft als Profiteur der Rechtsunsicherheit sind Behörden die großen Verlierer. Trotzdem sind sie Täter zugleich. Sie sind wesentliche Akteure der Vergrämungsstrategie. Sie erinnern sich: Das ist die Strategie, die darauf setzt, dem Bürger die Rechtsordnung so zu präsentieren, dass er keine Lust hat, sich mit ihr zu beschäftigen.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben

Falls Sie sich gewundert haben, dass hier Behörden und Ministerialverwaltung nebeneinanderstehen: Mit „Behörde“ im Sinne dieses Beitrags sind Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben gemeint, also die Verwaltungen, die gerade keine Ministerialaufgaben wahrnehmen. Was Ministerialverwaltungen machen, siehe dazu Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben nehmen die Verwaltungstätigkeit wahr, die der Bürger üblicherweise mit dem Begriff „Verwaltung“ in Verbindung bringt: Zwei Beamte trinken Kaffee, stehen bei Erscheinen des Bürgers im Rathaus unwillig auf und erteilen dem Bürger, nachdem sie ihn wegen unvollständig ausgefüllten Antrages, fehlender Unterlagen oder verschwundener Akte bereits mehrfach nach Hause geschickt haben, die Genehmigung, die er gerne haben will. Oder sie erteilen sie eben nicht. Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben vollziehen Recht. Sie erfüllen öffentliche Aufgaben, indem sie rechtliche Vorgaben abarbeiten. Sie verrichten den unmittelbaren Dienst am Bürger, sei es, dass sie den Bürger mittels Befehl und Zwang belasten (sogenannte Eingriffsverwaltung), sei es, dass sie dem Bürger Leistungen, insbesondere Sozialleistungen, gewähren (sogenannte Leistungsverwaltung). Dass darunter auch der Bau von Autobahnen und Schulen zu verstehen ist (sogenannte Daseinsvorsorge), soll hier nicht weiter vertieft werden. Es genügt, dass Sie eine Idee davon haben, was die unpolitische Administration so macht.

Vollzugsaufgaben und Ministerialaufgaben sind sehr unterschiedlicher Natur. Dennoch sind einige Rahmenbedingungen für die Beamten, die klassische Vollzugsaufgaben wahrnehmen, dieselben, wie für die Beamten mit typischen Ministerialaufgaben. Allerdings mit sehr unterschiedlichen Folgen.

Die Ansätze der Strategie der Vergrämung durch die Verwaltung

Behörden repräsentieren für den Bürger den Staat und das Recht. Zur allgemeinen rechtsstaatlichen Verunsicherung tragen Behörden insofern als Manifestation des Rechts bei, indem sie mit allen Wassern der Verunklarungsstrategie gewaschenes Recht anwenden müssen. Wie der Amerikaner sagt: Trash in, trash out. Genügt das schon nicht, um dem Bürger die Rechtsordnung madig zu machen, sollte man als Stratege der Rechtsunsicherheit die Verwaltung dazu bringen, schlechte Gesetze auch noch schlecht anzuwenden und überhaupt einen miserablen Service zu bieten.

Step 46: Komplexes Recht und Massenverwaltung

Komplexes Recht und Massenverwaltung passen nicht zusammen. Wenn einerseits das Rechtssystem auf glasperlenspielartige Differenzierungen angelegt ist und andererseits das Vollzugssystem auf Mechanisierung, dann bewirkt das einen Bruch. Dieser sorgt immer wieder für viel Frust bis hin zur Verzweifelung nicht nur bei den bei den Bürgern, sondern auch bei den Verwaltungsmitarbeitern. Und das freut natürlich jeden Vergrämungstrategen.

Stellen Sie sich vor, Sie haben eine Rechtsordnung, die hochkomplex und voller aus den unterschiedlichsten Quellen gespeister Differenzierungen ist. Und dann lassen Sie dieses Recht durch einen Trupp vollziehen, der gar nicht in der Lage ist, die Komplexität und den Differenzierungsreichtum nachzuvollziehen. Das nenne ich einen gelungenen Griff in den rechtsstaatlichen Giftschrank. Natürlich können komplexe Systeme von Personen gesteuert werden, die diese Systeme nicht bis in alle Einzelheiten verstehen. Ein modernes Flugzeug z.B. ist ein komplexes System. Ein Pilot muss nicht die Feinheiten jeder einzelnen Komponente seines Flugzeuges verstehen. Es genügt, wenn die Steuerung des Systems Flugzeug so konstruiert ist, dass auch jemand, der das Flugzeug nicht selbst gebaut hat, es fliegen kann. Ein komplexes System mit einem einfachen Steuerungsmechanismus kann mit einfachen Mitteln gesteuert werden.

Das Besondere an einer durch die verschiedensten Mittel der Verunklarung verkomplizierten Rechtsordnung ist, dass es an dem einfachen Steuerungsmechanismus fehlt. Gäbe es einen solchen Mechanismus, dann müsste er etwa wie folgt aussehen: Oben wird ein Sachverhalt hineingeworfen, dann rumpelt es mächtig in der Maschinerie der Rechtsanwandung, dem Subsumtionsautomaten, und schließlich kommt unten ein Ergebnis raus. Für den Strategen der Rechtsunsicherheit zum Glück gibt es jedoch eine solche Maschine nicht. Der Anwender des Rechts muss also, wenn er in der komplexen Rechtsordnung zu wenigstens vertretbaren Ergebnissen kommen will, das System, zumindest soweit es von Relevanz ist, voll verstehen. Demnach verfügen alle Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes über juristische Kenntnisse und juristische Fähigkeiten eines obersten Bundesrichters.

Natürlich ist das nicht der Fall. In den großen Verwaltungen gibt es zwar auch Juristen und natürlich auch solche mit hervorragenden Kenntnissen und Fähigkeiten. Manchmal verfügen auch Nichtjuristen in den verwaltungen über hervorragende juristische Fähigkeiten und Kenntnisse. Das Gros der Gesetze vollziehenden Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes aber hat eine Ausbildung, die juristische Fähigkeiten und Kenntnisse auf einfachem Niveau oder manchmal auch gar nicht vermittelt.

Step 47: Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme

Das wissen natürlich auch die Verwaltungsspitzen und versuchen, die Komplexität handhabbar zu machen. Das tun sie, indem Sie den Gesetzesvollzug durch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen und Formulare näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die auch weniger gut ausgebildete Bedienstete nachvollziehen können. Besonders effektiv in diesem Sinne sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben. Das Ganze geht so weit, dass es Bedienstete gibt, die das Gesetz nicht kennen, das sie anwenden, sondern nur die das Gesetz erläuternden Rundschreiben und Arbeitsanweisungen. Bei der Bearbeitung von Verwaltungsangelegenheiten existiert manchmal das nicht, was außerhalb der Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme liegt. Eine Konstellation, die im EDV-System nicht vorgesehen ist, wird entweder nicht berücksichtigt oder es müssen Umgehungslösungen gefunden werden.

Das Tolle an diesen „Arbeitshilfen“ ist, dass sie entweder der Komplexität des einschlägigen Rechts von vorneherein nicht gerecht werden wollen, weil der Verfasser zu faul ist oder – häufiger – sich vor der Verantwortung für die damit verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will. Oder die Arbeitshilfen wollen die gesamte Komplexität des einschlägigen Rechts vollständig abbilden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verfasser ein guter, wissenschaftlich ambitionierter Jurist ist. Diese Arbeitshilfen werden lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex. Außerdem müssen sie ständig aktualisiert werden, weil den Gerichten und den Gesetzgebern ständig etwas Neues einfällt.

Step 48: Verwaltungsjuristen

Als redlicher Dienstherr stellt man überforderten Verwaltungsmitarbeitern einen Verwaltungsjuristen beiseite, der helfen soll, die Komplexität zu entwirren. Die Auswahlverfahren für Verwaltungsjuristen gestalte man durch das Abfragen von Wissen und die Bewertung von Falllösungen anhand Vollständigkeitskriterien so, dass Machertypen wenig Chancen haben, sondern der Juristentyp die besten Karten hat, der die Garantie dafür gibt, dass er auch jeden nur denkbaren rechtlichen Aspekt einer Angelegenheit berücksichtigen wird. Denn zur Vergrämung besonders geeignet sind exzellente Verwaltungsjuristen, die, wenn Sie mit einem Problem zu ihnen kommen, Sie mit mehreren Problemen wieder nach Hause schicken.

Step 49: Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Wenn Sie eine Rechtsprechung haben, die zunehmend vom Gesetzestext abweicht, schaffen Sie einen zusätzlichen Bruch im System, indem Sie den Beamten auf strikte Gesetzestreue, also auf die buchstabengetreue Anwendung des Gesetzes trainieren. Und natürlich darf die Verwaltung nicht selbst darüber entscheiden, ob sie eine Norm für ungültig hält oder nicht. Der Fachmann sagt dazu: Die Verwaltung hat keine Normverwerfungskompetenz. Damit bleibt jegliche kreative Rechtsanwendung den Gerichten vorbehalten. Daraus resultierende Prozessverluste der Verwaltung werden der Verwaltung als Unfähigkeit zugrechnet.

Step 50: Hierarchie und Weisungsgebundenheit, Zuständigkeit und Ressortdenken

Für die Ministerialverwaltung ist unter Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit über Hierarchie und Weisungsgebundenheit und über Zuständigkeit und Ressortdenken das Wesentlich bereits gesagt. Das dort Ausgeführte gilt entsprechend auch für die vollziehende Verwaltung. Gerade Zuständigkeitsfragen können Bürger und Verwaltungsmitarbeiter in die Verzweiflung treiben. Von Horst Evers gibt es in dem Bändchen Gefühltes Wissen eine kleine Geschichte dazu:

Ein Mann ist Heiligabend mit der Bahn gestrandet und hängt auf einem kleinen Bahnhof fest. Er ist nach drei Stunden entnervt und ruft die Polizei an, um eine Anzeige wegen Freiheitsberaubung aufzugeben. Antwort der Polizei: “Anzeige wegen Freiheitsberaubung geht telefonisch nicht, da müssen Sie schon persönlich vorbeikommen”.

Step 51: Aufwendige Verfahren

Ein weiteres Vergrämungsmittel ist, dass Verwaltungsverfahren auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt sind. Dafür gibt es gute Gründe, siehe dazu Akten in der Verwaltung. Aber den Bürger kann man mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern in den Wahnsinn treiben. Ein besonders probates Mittel ist es, Unterlagen über Unterlagen anzufordern, um dann festzustellen, dass der Antrag von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man all die vielen Unterlagen und all die vielen Wege sich von vorneherein hätte sparen können.

Ergänzend kann nur geraten werden, dass getrennt werden sollte, was zusammengehört. Einheitliche Lebenssachverhalte sollten nur unter Beteiligung möglichst vieler Behörden bearbeitet werden können. Das vervielfacht die Vergrämungseffekte. Im Übrigen sollte auch die einheitliche Bearbeitung einer Angelegenheit durch eine Behörde durch räumliche getrennte Bearbeitung einzelner Verfahrensschritte in über das ganze Land verstreuten Dienstgebäuden entschleunigt werden.

Im Übrigen sichert die Regelgebundenheit der Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes, dass auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchgezogen werden, anstatt pragmatisch, zügig und einfach handeln zu können. Stundung, Erlass, Niederschlagung und andere Instrumente, die ermöglichen sollen, dass die Verwaltung auch mal auf strikte Exekution der Vorschriften verzichten kann, wenn der Aufwand in überhaupt keinem Verhältnis zum Ertrag steht, sollten an Bedingungen geknüpft werden, die mehr Aufwand erzeugen, als die weitere Verfolgung der Angelegenheit.

Um auch nur jeden Gedanken an eine pragmatische Handlungsweise zu ersticken, sollte jeder Regelverstoß zu finanzieller Haftung des Bediensteten und Disziplinarmaßnahmen führen. Flankiert werden sollte das durch einen peniblen Rechnungshof, der auf dreißig Seiten rechtsgutachterlichen Ausführungen präzise nachweist, dass bei ordnungsgemäßem Umgang und nur halbtägigem Mehraufwand in dieser oder jener Angelegenheit fünf Euro hätten gespart werden können, und eine verschärfte Prüfung eines Regresses gegen den verantwortlichen Beamten verlangt.

Step 52: Für Fortgeschrittene: Selbstbeschäftigungsregeln

Aufwendige Verfahren flankieren geschickte Strategen der Vergrämung mit Selbstbeschäftigungsmaßnahmen für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung. Diese Maßnahmen begleiten die eigentliche Verwaltungsarbeit, führen dazu, dass es den Beschäftigten nie langweilig wird, und sind vor allem völlig sinnlos. Und frustrierte Mitarbeiter machen Fehler, sind krank und verbreiten schlechte Stimmung …

Da bietet sich z.B. an, dass man jedes Handeln der Verwaltung evaluieren und dokumentieren kann. Natürlich nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Natürlich kann man Evaluationen bestimmten sachlichen Verwaltungshandelns vornehmen. Aber ist es nicht besser Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen vorzunehmen? So könnte es z.B. nützlich sein, die Nutzung der Kopiergeräte zu evaluieren. Dazu könnte man eine Berichterstattungspflicht einführen. Wieviel Zeit haben Sie am Kopiergerät verbracht? Wieviele Seiten haben Sie kopiert? Für welche Vorgänge? Und warum? Konnte Einsparungspotential durch doppelseitiges Kopieren realisiert werden? Natürlich müsste auch evaluiert werden, welchen Anteil Männer und Frauen an der Nutzung des Kopiergerätes haben. Sinnvoll wäre es natürlich auch, entsprechende Schulungen anzubieten. Und könnte man dann nicht auch die Evaluation evaluieren? Wieviele der Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Gesamtzahl der Kopien auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kopieraufkommen zu Verwaltungszweigen mit geringem Kopieraufkommen? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Um einen differenzierteren Verlauf darstellen zu können, könnte es sich anbieten, die Evaluationsintervalle zu kürzen.

Und natürlich Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt und das nächste Jahrhundert. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alles Material für die Steuerung. Die Personalsteuerung. Die Finanzsteuerung. Die Kostensteuerung. Die Immobiliensteuerung. Die Investitionssteuerung. Die IT-Steuerung. Die Gesamtsteuerung. Die Bereichssteuerung. Die Teilbereichssteuerung. Die Bereichsentwicklungssteuerung. Die Grobsteuerung. Die Feinsteuerung. Natürlich mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Und immer noch steht verzweifelt ein einsamer Stratege der Vergrämung und ruft: Wann wird es mir endlich gelingen, dass die Verwaltung sich zu hundert Prozent mit sich selbst beschäftigt?

Step 53: Sprachverwendung durch Behörden

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Behörden. Strategen der Vergrämung lehren den Behörden: Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung bedeutet Substantivismus, Passivstil und verschachtelte Sätze. Die in Die Sprache des Rechts angeführten Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte müssen den Beamten in Fleisch und Blut übergehen. Das ermöglicht es der Verwaltung, die Bürger, aber auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden: Aufgrund des verzögerungsbedingt verspäteten Beginns der Auftaktsitzung des Landessprachentbürokratisierungsgremiums ergibt sich eine Verschiebung der Terminleiste für die Erstellung des amtlichen Abschlussberichts und die Vorstellung desselben.

Step 54: Die Verwaltungsgebäude und weitere Mittel des trading down

Geschickte Strategen der Vergrämung runden das Ganze ab durch vergrämungsgeeignete Gebäude und Räume. Gebäude und Räume sollten geringe Wertschätzung der Mitarbeiter und der Kunden der öffentlichen Verwaltung deutlich zum Ausdruck bringen. Jahrzehntelange Instandhaltungsrückstände, mangelnde Reinigung und schmuddelige Toiletten gehören zur Grundausstattung. In großen Bürogebäuden sollte eine nur historisch zu erklärende Nummerierung der Räume die Orientierung erschweren. Natürlich sollte man den Mitarbeitern des Öffentlichen Dienstes keine Sozialräume, keine Küchenzeilen, geschweige denn Kühlschränke oder Geschirrspülmaschinen zur Verfügung stellen, sondern allenfalls direkt neben dem Abort gelegene, für jeden Besucher einsehbare Teeküchen mit Heißwasserboilern in Abstellkammern ohne Tageslicht. Das befördert nicht nur die Arbeitsmotivation der Verwaltungsmitarbeiter, sondern diese erwecken gegenüber Besuchern den Eindruck ständigen Kaffeekochens, Feierns oder Brötchenschmierens.

Wem auch das noch nicht genug ist, der kann die Arbeitsmotivation der Beamten und Angestellten des Öffentlichen Dienstes weiter senken, z.B. durch schlechte Bezahlung, irrsinnige Beförderungssysteme, Technik auf Vorkriegsstand, Personalkürzungen, Computerprogramme, die durch zusätzliche Arbeitsschritte vereinfachen, ständiges Schlechtreden des Öffentlichen Dienstes usw. Wie es reinschallt, so schallt es raus. Und das wollen wir Strategen der Vergrämung ja erreichen.

 

Weiter geht es mit die Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 15: Wissenschaftler, Verlage und Autoren: Die Brunnenvergifter der Rechtssicherheit – Das Dogma der Wissenschaftlichkeit der Rechtsfindung.

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Ich möchte Sie einladen auf eine Reise in eine Welt von Mechanismen, mit deren Hilfe man nicht nur einzelne Sterbliche, sondern eine ganze Gesellschaft in den Wahnsinn treiben kann. Es gibt viele Methoden, andere in den Wahnsinn zu treiben. Die meisten davon sind brutal. Die Mechanismen, die Sie hier kennenlernen werden, sind sanft. So sanft, dass die Opfer glauben, sie lebten in der besten aller Welten.

 

Sie werden hier die Mechanismen des modernen Rechtsstaates kennen lernen. Dieser zieht alle Register der Rechtsunsicherheit und entzieht so den Menschen, die er schützen und denen er festen Halt geben soll, den festen Boden unter den Füßen. Anfangs glaubt sich der Bürger auf sicherem Weg. Doch nichts ist, wie es scheint. Die Treibsandflächen werden größer und größer.

 

Sie sind Opfer von Rechtsunsicherheit? Was immer Ihnen auch widerfahren ist, ich werde Ihnen keinen Ausweg zeigen. Das System der Rechtsunsicherheit ist wie ein ständig sich entwickelnder Virus, der resistent ist gegen alle Medikamente, ja die Medikamente sogar noch für seine Zwecke nutzt.

 

Sie wollen sich nicht daran beteiligen, andere Menschen in den Wahnsinn zu treiben? Das ist nett, hilft aber nichts, weil Sie sich dem System nicht entziehen können.

 

Sie wollen aktiv an der Verunsicherung durch den Rechtsstaat mitwirken? Dann tun Sie das! Sie können das tun, ohne sich die Hände schmutzig zu machen. Sie gelten vielmehr als Stütze unserer Gesellschaft, sei es als Abgeordneter, als Richter, als Juraprofessor, als Politiker, als Ministerialer, als Verwaltungsmitarbeiter, als Rechtsanwalt … .  Ausgerüstet mit ein paar Tipps zum Gestalten einer modernen Rechtsordnung und ein wenig Vernunft, nimmt der Wahnsinn seinen Lauf und es hält ihn – wie der berühmte Staatenlenker Erich Honecker einst August Bebel zitierte – „weder Ochs noch Esel auf“.

 

Überblick

Die Reise in das Reich der rechtsstaatlichen Rechtsunsicherheit ist kein Wochenendtrip. Es handelt sich um eine Rundreise. Wir werden die Reise bei den drei Strategien der Rechtsunsicherheit beginnen, werden uns die Sprache des Rechts ansehen, den Aufbau von Normen und den Aufbau des Rechtssystems. Dann machen wir einen kleinen Ausflug in die Methodenlehre. Von dort geht es weiter zu den Inhalten des Rechts, über Fehlerregeln hin zu den Akteuren des Rechtsstaates, die wesentlich an der Rechtsunsicherheit mitbasteln, die Politiker, die Beamten, die Richter, die Rechtsanwälte. Und kurz vor dem Ende der Reise stehen die wunderbaren Möglichkeiten, die uns das Internet bietet.

Was ist Rechtsunsicherheit? Eine Definition.

Natürlich kann eine Reise durch juristische Gefilde nicht beginnen, ohne dass eine Definition am Anfang stünde:

Der Begriff der Rechtsunsicherheit umfasst die Elemente des Rechtsstaatsprinzips, die die Unverlässlichkeit des Rechts sichern und helfen, Sicherheit über die Rechtslage zu vermeiden. Die Rechtssicherheit konkurriert als Rechtswert ohne Verfassungsrang vor allem mit der Ungesetzlichkeit und der Ungerechtigkeit. Zur Rechtsunsicherheit gehören

  • die Rechtsunklarheit,
  • die Unbestimmtheit, Unbeständigkeit sowie Unvorhersehbarkeit staatlicher Entscheidungen, Rechtsnormen und der konkreten Rechtspflichten und Rechtsansprüche,
  • die Klärung strittiger Rechtsverhältnisse in unangemessener Zeit
  • und die Herstellung von Rechtsunfrieden.

Die Rechtsunsicherheit soll das Vertrauen der Bürger und Staatsorgane in die rechtsstaatliche Unverlässlichkeit der Rechtsordnung bestärken und dieselbe hierdurch befördern.

Die drei Strategien der Rechtsunsicherheit

Es ist noch nicht wissenschaftlich erforscht, ob die Akteure eines Rechtssystems in einem demokratisch und rechtstaatlich verfassten Gemeinwesen einem geheimen Plan folgen oder ob es zufällig oder immerhin naturgesetzlich geschieht, dass sich in einem Rechtsstaat schleichend, aber unaufhörlich Rechtsunsicherheit ausbreitet und den festen Boden verständlicher und überschaubarer Gesetze in eine Moorlandschaft verwandelt, die nur erfahrene Pfadfinder noch zu betreten wagen.

Wie dem auch sei: Wenn Sie bewusst daran mitwirken wollen, im Rechtsstaat Rechtsunsicherheit zu erzeugen, dann sollten Sie die drei Strategien der Rechtsunsicherheit kennen.

Rechtsunsicherheit beruht darauf,

  1. dass man nicht erkennen kann, was gilt. Daraus leitet sich die Strategie der Verunklarung ab.
  2. dass man davon abgehalten wird, zu versuchen zu erkennen, was gilt. Das ist die Wurzel der Strategie der Vergrämung.
  3. dass man, selbst wenn man weiß, was gilt, es doch so ist, dass, egal, was man macht, man immer etwas falsch macht. Das ist die Wurzel der Strategie der Überforderung.

Strategie der Verunklarung

Die erste Strategie, Rechtsunsicherheit zu erzeugen, ist also die Strategie der Verunklarung. Es gilt, die Rechtsordnung so zu gestalten, dass man möglichst weder versteht, wann die Wirkung eines gesetzlichen Befehls ausgelöst wird, noch was man überhaupt tun soll. Verunklarung erreicht man, indem man möglichst viel Raum für unterschiedliche Auffassungen darüber schafft, was im jeweiligen Einzelfall gilt.

Dass Sie nicht wissen, was Sie tun sollen, solche Situationen haben Sie in Ihrem Leben gewiss schon öfters erlebt. Manchmal, weiß man nicht, was man überhaupt will. Manchmal fehlt es am Überblick über die Sachlage. Manchmal kennt man keine Taktik, um ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Oder es gibt sehr viele Taktiken, von denen man aber nicht weiß, welche am besten ist. Solche Situationen sind nicht schön, kosten Kraft und Energie. Aber aus den meisten kommt man schon ganz passabel heraus, oft entscheidet man sich falsch und die Folgen sind weniger schlimm als erwartet. Manchmal sind sie aber auch eine Katastrophe.

Die Rechtsordnung soll Ihnen für bestimmte Situationen, nämlich für solche, die für das Funktionieren von Gesellschaft und Gemeinwesen als wichtig erachtet werden, Regeln geben, die Sie befolgen sollten, wenn Sie keine Nachteile, z.B. Strafen, erleiden wollen. Wenn nun Regeln, die Ihre Rechtsordnung aufstellt, so sind, dass man auch unter einsichtigen Menschen trefflich streiten kann, was denn die Regeln genau beinhalten, dann sind Sie nicht nur in der Situation, dass Sie nicht wissen, was von Ihnen verlangt wird, sondern Sie wissen deshalb auch nicht, was Sie tun können oder sollen, was jedenfalls dann besonders misslich ist, wenn ein Regelverstoß zu großen Nachteilen führen könnte.

Die Strategie der Verunklarung verfügt über viele Instrumente, die wir noch kennenlernen werden. Sie reichen vom unklaren Wortlaut über Auslegungsmethoden, die den Wortlaut überspielen, über die Stufungen der Rechtsordnungen bis hin zu Prinzipien, die der Einzelfallgerechtigkeit Rechnung tragen wollen.

Strategie der Vergrämung

Die zweite Strategie, Rechtsunsicherheit zu erzeugen, besteht darin, den Bürger von der Rechtsordnung zu vergrämen. Das ist in etwa die Strategie, die man gegen Maulwürfe anwendet, die man nicht töten darf, aber aus dem Garten vertreiben will. Diese Strategie setzt darauf, dem Bürger die Rechtsordnung so zu präsentieren, dass er keine Lust hat, sich mit ihr zu beschäftigen. Er soll das Recht als eine Sache erfahren, die er auch bei größter Anstrengung nicht selbst verstehen kann und von der man sich als juristischer Laie besser fernhält.

Die meisten von Ihnen, liebe Leser, haben diese Strategie bereits in der Schule erlebt. Wenn Sie etwas auch bei größter Anstrengung nicht verstanden haben, dann haben Sie sicherlich irgendwann aufgegeben, es zu verstehen. Manchmal lag es auch am Lehrer, dass Sie etwas nicht verstanden haben. Manchmal wollten Sie vielleicht auch etwas nicht verstehen lernen, weil Ihnen gerade andere Dinge wichtiger waren. Manchmal lag es aber auch am Stoff, dass Sie etwas nicht verstehen konnten. Ein unverständlicher Stoff ist fast immer dadurch gekennzeichnet, dass er sehr komplex ist. Hinzu kommt oft eine unverständliche Formelsprache. Die meisten geben Mathematik nicht beim Einmaleins auf, sondern bei der Integralrechnung.

Die Strategie der Vergrämung in der Rechtsordnung greift diese Alltagserfahrungen auf und setzt vor allem auf Komplexität und Unverständlichkeit, insbesondere auch in der Rechtssprache und im Aufbau der Rechtsordnung. Viele Elemente der Strategie der Verunklarung erhöhen gleichzeitig die Komplexität der Rechtsordnung, so dass man sagen kann, die Vergrämung geht mit der Verunklarung Hand in Hand. Flankieren kann man das noch mit einem kleinen Motivationskiller: „Lieber Laie, man kann ein Gesetz nicht ohne rechtswissenschaftliches Studium verstehen. Überlass das also den Fachleuten!“ Genauso gut könnte man einem Schüler sagen: „Lieber Hans, ich erwarte gar nicht, dass du das lernst. Du bist einfach zu blöd für Mathematik. Setz dich hin und störe wenigstens den Unterricht nicht!“

Strategie der Überforderung

Die dritte Strategie der Rechtsunsicherheit besteht darin, die Rechtsordnung so auszugestalten, dass der Rechtsunterworfene die für ihn geltenden Vorschriften gar nicht befolgen kann, wenn er irgendetwas zu Wege bringen will, und deshalb mehr oder weniger bewusst darauf verzichtet, bestimmte Rechtsvorschriften zu befolgen.

Das erinnert an den „Dienst nach Vorschrift“ als Protestmittel der Beschäftigten im Öffentlichen Dienst. Da der Dienst nach Vorschrift Protestmittel ist, muss er irgendeiner Weise für den Dienstherrn und die Kunden der Verwaltung nachteilig sein, mithin also die Leistungserbringung der Verwaltung beeinträchtigen. Das bedeutet also, wenn eine Verwaltung alle für sie geltenden Regeln einhält, dann mindert dies die Leistungsfähigkeit der Verwaltung. Also müssen die Beschäftigten des Öffentlichen Dienstes gegen ein paar Vorschriften verstoßen, wenn sie die Leistungsfähigkeit der Verwaltung erhalten wollen. Das ist im Sinne der Überforderungsstrategie ein sehr erfreulicher Zustand.

Im Übrigen hat wahrscheinlich jeder Bürger in seinem Leben schon ein paar Vorschriften nicht befolgt. Die Motive dafür sind unterschiedlichster Art und nicht immer Überforderung. Wenn einer sein Vermögen in Panama vor dem Fiskus versteckt, weil er meint, Steuerehrlichkeit führe zu seiner finanziellen Überforderung, dann ist sein Motiv nicht Überforderung in dem hier gemeinten Sinne, sondern Gier. Aber manches Mal erschwert das Einhalten aller Vorschriften doch so sehr das, was man gerne tun möchte, dass der eine oder andere Bürger schon mal die hundertprozentige Einhaltung der Vorschriften für unverhältnismäßig hält und seine eigene Einschätzung von Verhältnismäßigkeit über die des Gesetzgebers stellt. Je öfters das vorkommt, desto eher sollte das dem Gesetzgeber Anlass zum Nachdenken geben. Als echter Stratege der Rechtsunsicherheit wird der Gesetzgeber natürlich nicht über die Sinnhaftigkeit der Vorschriften nachdenken, sondern darüber, wie er die Situation nutzen kann, um weitere Verunsicherung zu erzeugen. Wie wäre es z.B. damit, weitere Bürokratie zu erfinden mit dem Ziel, die Umgehung der bereits vorhandenen Vorschriften zu verhindern?

Weiter geht es mit Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 2: Die Sprache des Rechts – Über die Zweideutigkeit der Rechtssprache, gehirnfeindliche Normen und Gendern!

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