Rechtspolitische Beiträge

Messie-Bürokratie – Wenn eine Verwaltung an ihren Regeln erstickt

Ein Gastbeitrag aus Hilfe! Wir sind alle Messies.
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Nicht nur Menschen können Messies sein, sondern auch Bürokratien (Werbung). Paradebeispiel sind öffentliche Verwaltungen. Oft stellt man Bürokratie und freien Markt gegenüber. Das ist jedoch Unsinn. Auch in Privatunternehmen gibt es Bürokratie. Je größer das Unternehmen, desto mehr Bürokratie. Die Mechanismen sind in Bürokratien privater Unternehmen dieselben wie in öffentlichen Verwaltungen. Sogar Wirtschaftsberatungsgesellschaften sind von messiehaften Bürokratien betroffen …

Was ist eine Bürokratie?

Der deutsche Soziologe und Nationalökonom Max Weber (Werbung) ist der Altmeister der Bürokratietheorie. Er beschrieb in seinem posthum 1921 und 1922 veröffentlichten Werk „Wirtschaft und Gesellschaft(Werbung) Bürokratie als idealtypische Form einer legalen und rationalen Herrschaft. Lassen wir ihn ein wenig im Original zu Worte kommen (Quelle: Zeno.org):

Die Grundkategorien der rationalen Herrschaft sind …

  1. ein kontinuierlicher regelgebundener Betrieb von Amtsgeschäften, innerhalb:
  2. einer Kompetenz (Zuständigkeit), welche bedeutet:
  3. a) einen kraft Leistungsverteilung sachlich abgegrenzten Bereich von Leistungspflichten, –
  4. b) mit Zuordnung der etwa dafür erforderlichen Befehlsgewalten und
  5. c) mit fester Abgrenzung der eventuell zulässigen Zwangsmittel und der Voraussetzungen ihrer Anwendung.

Ein derart geordneter Betrieb soll »Behörde« heißen.

»Behörden« in diesem Sinn gibt es in großen Privatbetrieben, Parteien, Armeen natürlich genau wie in »Staat« und »Kirche«. …

  1. das Prinzip der Amtshierarchie, d.h. die Ordnung fester Kontroll- und Aufsichtsbehörden für jede Behörde mit dem Recht der Berufung oder Beschwerde von den nachgeordneten an die vorgesetzten. …
  2. Die »Regeln«, nach denen verfahren wird, können
  3. a) technische Regeln, –
  4. b) Normen sein.

Für deren Anwendung ist in beiden Fällen, zur vollen Rationalität, Fachschulung nötig. …

  1. Es gilt das Prinzip der Aktenmäßigkeit der Verwaltung, auch da, wo mündliche Erörterung tatsächlich Regel oder geradezu Vorschrift ist: mindestens die Vorerörterungen und Anträge und die abschließenden Entscheidungen, Verfügungen und Anordnungen aller Art sind schriftlich fixiert. Akten und kontinuierlicher Betrieb durch Beamte zusammen ergeben: das Bureau, als den Kernpunkt jedes modernen Verbandshandelns.

Vor- und Nachteile von Bürokratie

Wenn Sie sich eine Gesellschaft oder ein Unternehmen anschauen, in der oder in dem charismatische Führer aus dem Bauch heraus von persönlichen Vorlieben und Interessen geleitete Entscheidungen treffen, die sie morgen wieder anders treffen, dann hat Bürokratie unbestreitbar Vorteile. Sie bewirkt idealtypisch, dass die Institution

  • sachlich,
  • nachvollziehbar,
  • willkürfrei,
  • berechenbar und
  • einheitlich

handelt.

Andererseits hat Bürokratie Nachteile. „Bureaucratie“ bedeutet „Herrschaft der Schreibtische“. Der französische Handelsminister Jean Claude Marie Vincent de Gournay (Werbung) kritisierte mit diesem Wort 1751 das von Jean-Baptiste Colbert (Werbung), Finanzminister von Ludwig XIV. (Werbung), eingerichtete merkantilistische Verwaltungssystem: Die Regulierungswut des Staates lähme die Wirtschaft (Quelle: Michael Leitl, Bürokratie?).

Die Nachteile von Bürokratie liegen darin, dass sie

  • wenig flexibel ist,
  • zu viele Regeln und Vorschriften produziert,
  • diese Regeln und Vorschriften zum Selbstzweck werden und
  • so den Menschen aus den Augen verliert.

Das Horten von Vorschriften und Regeln in Bürokratien

Eine Bürokratie produziert Vorschriften und Regeln. Das liegt auf der Hand. Eine Institution, die sachlich, nachvollziehbar, willkürfrei, berechenbar und einheitlich handeln soll, muss regelgeleitet arbeiten. Woran sonst sollte sie sich orientieren?

Eine Bürokratie produziert Regeln für sich selbst und für andere. Primär für sich selbst. Die Regeln für andere folgen dann im Wesentlichen den Interessen der Bürokratie. Die draußen sollen sich so verhalten, dass dies der Arbeit der Bürokratie möglichst entgegenkommt.

Natürlich wird eine Bürokratie auch mit Regeln konfrontiert, die von außen gesetzt werden. Eine klassische Verwaltung wird gesteuert durch einfache Gesetze und Verfassungsgesetze, Völkerrecht und Europarecht, durch Verordnungen, Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme.

Erläuterung komplexer Regeln durch „Arbeitshilfen“

Je komplexer die Aufgaben sind, die die Bürokratie erledigen soll, desto mehr Regeln gilt es zu beachten und desto mehr Regeln produziert sie. Ein Teil der Regeln versucht nur, die Komplexität anderer Regeln handhabbar zu machen, indem jene diese näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die man auch nachvollziehen kann, wenn man das Ganze nicht versteht. Besonders effektiv sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben und Abweichungen oder Überspringen nicht zulassen. Das Ganze geht so weit, dass es Bürokraten gibt, die die Regeln nicht kennen, die sie anwenden, sondern nur die die Regeln erläuternden Rundschreiben, Anweisungen und Anleitungen. Bei der Bearbeitung bestimmter Angelegenheiten existiert für die Bürokraten manchmal nichts, was nicht innerhalb der Vorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Anleitungen, Formulare und EDV-Systeme liegt.

Das Verfassen solcher „Arbeitshilfen“ ist äußerst problematisch: Nehmen wir an, der Verfasser will die gesamte Komplexität der Thematik, alle möglichen und unmöglichen Problemfälle abbilden. Dann wird die Arbeitshilfe lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex werden. Mit der Folge, dass der Leser alsbald auf der Strecke bleibt. Andererseits kann es auch sein, dass der Verfasser sich vor der Verantwortung für die mit der Arbeitshilfe verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will oder gar zu faul ist. Dann wird die Arbeitshilfe sehr schlank. Für den Leser birgt sie aber keinen großen Gewinn. Denn immer wenn der Leser wirklich ein Problem hat, findet er dazu nichts in der Arbeitshilfe. Es ist eine große Kunst, eine schlanke, aber nicht zu schlanke Arbeitshilfe zu entwerfen. Oft vielleicht sogar die Quadratur des Kreises.

Besonders viel Freude machen Bürokratien sich und anderen, wenn sie Arbeitshilfen in der Weise ändern, dass sie eine Änderungs-Arbeitshilfe schaffen, z.B.: Die Regelung Nr. 516/17 wird wie folgt geändert: Im ersten Absatz auf Seite wird in der vierten Zeile das Wort „und“ durch ein Komma ersetzt und die Wörter „bla bla „ eingefügt. Die Absätze 6 und 7 werden 9 und 10 …

Die Sprache der Bürokratie

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Bürokratien. Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung führt dazu, dass die Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte (Quelle: Justiz-und-Recht.de) strikt beachtet werden:

  • Vermeide das Aktiv, verwende das Passiv!
  • Verwende lange Sätze!
  • Kein Satz ohne mehrere Gedanken!
  • Kernaussagen ans Ende!
  • Vermeide Hauptsätze ohne mehrere Nebensätze!
  • Hauptgedanken in die Nebensätze!
  • Vermeide Verben! Bevorzuge Substantive!
  • Ersetze Relativsätze durch Attributketten, insbesondere durch umfangreiche Partizipialkonstruktionen!
  • Benutze Füllwörter!
  • Benutze lange Wörter!

Das ermöglicht es Bürokratien, nicht nur Außenstehende, sondern auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden. Das trägt nicht unerheblich zum Bürokratie-Messietum bei. Klare Sprache, klares Denken. Unklare Sprache, …

Verfahrensregeln und Selbstbeschäftigungsregeln

Eine Bürokratie kann ohne geregelte Verfahren nicht auskommen. Messie-Bürokratien schaffen es, den Verfahrensaufwand so zu steigern, dass dieser völlig außer Verhältnis zu dem steht, was inhaltlich bewegt werden soll. Die Verfahrensregeln bringen dann die Sache nicht voran, sondern bewirken vorwiegend, dass die Bürokratie sich mit sich selbst beschäftigt.

Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit

Stellen Sie sich vor, Sie sind Bürokrat und in Ihrem Referat gehen die Kugelschreiber aus. Es müssen neue beschafft werden. Sie müssen zunächst feststellen, ob noch Geld dafür da ist. Das Haushaltsreferat besteht aus äußerst peniblen, sorgfältigen und korrekten Bürokraten. Es teilt Ihnen mit, dass der Etat für Schreibwerkzeuge für Ihr Referat ausgeschöpft ist. Da aber noch Geld aus dem Haushaltstitel für Büromöbel da sei, könne dies auf entsprechenden Antrag umgebucht werden. Sie füllen das entsprechende Antragsformular aus. Da eine Bürokratie nicht ohne sachliche Gründe handeln darf, gibt es keinen Antrag ohne entsprechende Begründung. Also schreiben Sie, dass der Bestand an Kugelschreibern zur Neige gehe, weshalb dringend neue gebraucht würden.

Das Haushaltsreferat meldet sich nach drei Wochen: Die Begründung sei unzureichend, weil aus ihr nicht hervorgehe, warum der Etat für Schreibwerkzeuge nicht auskömmlich gewesen sei. Sie rufen an und versuchen das zu erklären, ohne offenbaren zu müssen, dass Ihnen der Etat für Schreibwerkzeuge bei der Haushaltsplanaufstellung so egal war, dass Sie einfach die Zahlen aus dem Vorjahr übernommen haben. Also saugen Sie sich etwas über die Abnutzung von Kugelschreibern aus den Fingern … Aber der Bürokrat aus dem Haushaltsreferat sagt: „Quatschen Sie mir nicht die Ohren voll! Ich will das schriftlich!“

Nun ja, ein übertriebenes Beispiel. Aber der Bürokrat hat Recht: Bürokratie ist auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt. Dafür gibt es gute Gründe. Die Schriftlichkeit sichert, dass das Handeln der Bürokratie nachvollzogen werden kann. Das wiederum wirkt Willkür und Unsachlichkeit entgegen. Aber manche Bürokratien treiben mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern sich selbst und andere in den Wahnsinn.

Besonders viele Ressourcen werden verschleudert, wenn Unterlagen über Unterlagen angefordert werden, um dann festzustellen, dass das Anliegen aus anderen Gründen von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man sich Zeit und Mühe von vorneherein hätte sparen können.

Dokumentationspflichten und Berichtspflichten

Eine Folge der Prinzipien der Schriftlichkeit und der Aktenkundigkeit ist, dass nicht nur die eigentliche Sachbearbeitung dokumentiert wird, sondern auch der Geschäftsbetrieb der Bürokratie selbst – mit zunehmender Tendenz. Angefangen von der Arbeitszeiterfassung, über die Erfassung von Personalgesprächen bis hin zur Dokumentation, wer ein Pflaster aus dem Erste Hilfe-Schrank wozu genommen hat. Letztlich dienen diese Dokumentationen nur dem Zweck, die Einhaltung der Regeln belegen zu können, falls etwas schief läuft. Und oft steht der Aufwand für die Dokumentation in überhaupt keinem Verhältnis zur Sache.

Eine besondere Art der Dokumentation sind die Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt, das nächste Jahrhundert, Jahrtausend. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alle diese Berichte dienen der Steuerung: Der Steuerung des Personals, der Finanzen, der Kosten, der Immobilien, der Investitionen, der IT, von allem, eines Bereichs, eines Teilbereichs, der Bereichsentwicklung. Es gibt eine Grobsteuerung und die Feinsteuerung. Und jede Steuerung mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Zuständigkeiten und Hierarchie, Dienstwege und Beteiligungen

Sie haben also inzwischen eine Begründung nachgereicht, warum Sie sich bei der Haushaltskalkulation für Schreibwerkzeuge verkalkuliert haben. Zwei Wochen später erhalten Sie das Antragsformular zurück: Nach Anordnung 15/19 müsse das Formular über den Abteilungsleiter geleitet werden. Also legen Sie das Formular dem Abteilungsleiter vor. Dieser leitet es an das Haushaltsreferat weiter. Nachdem sich eine Weile nichts tut, rufen Sie im Haushaltsreferat an und erfahren, dass der zuständige Sachbearbeiter im Jahresurlaub sei. Auf Ihr Vorbringen, es sei dringend, erhalten Sie zur Antwort: Das sei nicht das Problem des Haushaltsreferates. Aufgabe des Haushaltsreferates sei es, eine den Vorschriften entsprechende Verwendung der Mittel zu sichern. Alles andere gehe es nichts an …

„Regel Nr.1, jeder macht seins.“ Zuständigkeiten, Hierarchien und Dienstwege sind vernünftige Prinzipien in arbeitsteilig organisierten Institutionen. Jeder Bürokrat, jede Organisationseinheit hat spezielle Aufgaben und erledigt nur diese. Dort ist der für diese spezielle Aufgabe nötige spezielle Sachverstand konzentriert. Immer, wenn irgendein Vorhaben die Zuständigkeit einer solchen Stelle berührt, wird diese beteiligt, um ihren Sachverstand zu nutzen. Hierarchische Strukturen mit einer Arbeitsteilung nach Zuständigkeiten sind Kennzeichen einer effizienten Arbeitsorganisation: Jeder entscheidet, was er kann und darf (wofür er „kompetent“ ist).

Entsprechend neigen Bürokratien dazu, ihre Verfahren und Dienstwege mit möglichst vielen Beteiligungen anzureichern, damit keine Zuständigkeit, kein Aspekt übersehen wird. In Verwaltungen gibt es als Zeichen bürgerfreundlicher Verwaltung auch die Beteiligung von Betroffenen, vermeintlich Betroffenen oder Stellvertretern von Betroffenen. Diese neigen nicht dazu, ihre Anliegen mit besonderem Augenmaß zu vertreten. So gibt es in behördlichen Verfahren Beteiligungsrechte der Seniorenvertretungen, der Integrationsbeauftragten, der Naturschutzverbände, der Elternvertretungen, der Schülervertretungen etc.

Manche Beteiligungen anderer Stellen, insbesondere Beauftragter, sind so konzipiert, dass die Beteiligungsrechte unabhängig davon bestehen, ob ein Sachzusammenhang zwischen dem jeweiligen Vorhaben und den öffentlichen oder privaten Interessen, die der zu Beteiligende wahren soll, zu erkennen ist. Denn letztlich hat ja alles irgendwie mit allem zu tun, so dass irgendwie jedes Vorhaben Belange der Senioren, der Frauen, der Menschen mit Migrationshintergrund, des Tierschutzes, des Datenschutzes, der Eltern und der Kinder berührt.

Allerdings gibt es ein paar menschliche Schwächen, die der Effektivität einer solchen Arbeitsorganisation ein wenig Abbruch tun: Das Bedürfnis nach Anerkennung und das Bedürfnis nach Vollkommenheit. Jeder Bürokrat und jede Stelle will respektiert und geachtet werden. Sie wollen zeigen, dass sie gebraucht werden. Mitunter führt das zu einer Überbewertung der eigenen Bedeutung und der eigenen Aufgabe. Sofern nicht von Faulheit geschlagen, will jeder Bürokrat und jede Stelle bei jedem Vorhaben, das seine bzw. ihre Zuständigkeit auch nur im Entferntesten berührt, seinen bzw. ihren gesamten Sachverstand einbringen. Das wiederum führt dazu, dass versucht wird, alle Aspekten aus allen Bereichen Eingang in das Vorhaben finden zu lassen. Der Abstimmungsaufwand ist enorm. Erhebliche Verzögerungen sind vorprogrammiert. Und das Ergebnis wird komplizierter und komplizierter, weil nur so die Wünsche der verschiedensten Stellen untergebracht werden können. Gar nicht zu reden davon, dass einzelne „fachfremde“ Belange derart die Oberhand gewinnen können, dass nicht nur das eigentliche Ziel, sondern auch das Ganze völlig aus den Augen verloren wird.

Während Sie auf eine Nachricht aus dem Haushaltsreferat warten, erstellen Sie schon mal ein Anforderungsprofil für die zu beschaffenden Kugelschreiber, auf deren Grundlage Sie später dann die erforderlichen drei Kostenvoranschläge einholen wollen. Da es sich um die Beschaffung von Arbeitsmitteln handelt, schalten Sie den Personalrat ein. Weil Kugelschreiber Ergonomiefragen berühren könnten schalten Sie weiterhin den Gesundheitsmanager, den Schwerbehindertenbeauftragten, den Arbeitsschutzbeauftragten und den Ergonomiebeauftragten ein. Die Frauenvertretung schalten Sie ein, weil Frauenbelange immer berührt sein können, den Korruptionsbeauftragten, weil Sie Angst haben, beim Vergabeverfahren etwas falsch zu machen. Und weil Sie schon völlig unsicher geworden sind, ob Sie womöglich etwas übersehen haben, beteiligen Sie vorsorglich auch den Tierschutzbeauftragten und den Datenschutzbeauftragten.

Umläufe

Nach drei weiteren Wochen, meldet sich das Haushaltsreferat – zur Beschleunigung der Angelegenheit diesmal telefonisch – und teilt mit, nach dem Rundschreiben vom 30. Februar 1963 müsse ein Kostenvoranschlag beigelegt werden. Auf Ihren Einwand, woher Sie denn das wissen sollen, erhalten Sie zur Antwort, dieses Rundschreiben sei Bestandteil des Ordners, den jeder neue Mitarbeiter des Hauses zu Beginn seiner Tätigkeit vorgelegt bekomme und dessen Kenntnisnahme er gegenzeichnen müsse. Sie erinnern sich dunkel an die 1500 Seiten abgegriffenen und vergilbten Papieres, die Sie vor zwanzig Jahren keine rechte Lust zu lesen hatten …

Bürokratien arbeiten übrigens gern mit Umläufen, ob papiergebunden oder in elektronischer Form. Diese Umläufe haben quasi naturgesetzlich einen Umfang, dass deren Lektüre ein Zwei-Wochenpensum locker ausfüllen würde. Also unterschreibt man, dass man den Inhalt verstanden und zur Kenntnis genommen habe. Das wiederum wird einem irgendwann später einmal vorgehalten, wenn man eine Vorschrift nicht beachtet hat, an deren Existenz man in Traum nicht gedacht hat. Sie werden doch nicht etwas unterschreiben haben, was Sie gar nicht gelesen haben?

Widersprüchliche Anweisungen

Bei dem Gewirr der Vorschriften und Regeln, Anweisungen und Rundschreiben, die zu beachten sind, kommt es manchmal zum Gau: Zwei Regeln widersprechen sich. Was nun? In der Psychologie gibt es das Phänomen des double bind. Im Kern geht es um widersprechende Verhaltensanforderungen. Egal, was Sie machen, Sie machen es falsch. Werden Sie solchen widersprüchlichen Anforderungen auf Dauer ausgesetzt, begünstigt das die Entstehung von Schizophrenie.

Auf den Hinweis des Haushaltsreferates, dass ein Kostenvoranschlag beigelegt werden müsse, weisen Sie darauf hin, dass nach der Anweisung 13/98 ein Kostenvoranschlag nicht eingeholt werden darf, bevor nicht das Haushaltsreferat die beabsichtigte Beschaffung schriftlich genehmigt hat. Das Haushaltsreferat schnauft, prüft ausgiebig und holt eine Entscheidung der Hausspitze ein …

Evaluationen

Nach weiteren drei Wochen genehmigt das Haushaltsreferat „angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalles“ die Umschichtung der Mittel unter dem Vorbehalt, dass vor der endgültigen Beschaffung drei Kostenvoranschläge einzureichen seien, und unter der Auflage, dass der Verbrauch der Kugelschreiber im folgenden Quartal unter Einbeziehung des Steuerungsdienstes unter folgenden Gesichtspunkten zu evaluieren sei: Wieviel Zeit verbringen die Mitarbeiter Ihres Referates mit einem Kugelschreiber? Wie viele Seiten können Sie damit schreiben? Für welche Vorgänge? Und warum? Könnte Einsparungspotential durch Vorschreiben mit Bleistift realisiert werden? Wurden entsprechende Schulungen angeboten?

Evaluation ist ein unentbehrlicher Bestandteil modernen Bürokratentums. Nur so erfährt die Bürokratie etwas über sich selbst. Messie-Verwaltungen evaluieren nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Evaluationen können sich auf ein bestimmtes Arbeitsgebiet beschränken. Schöner sind Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen. Sie ermöglichen Vergleiche unter den unterschiedlichen Arbeitsgebieten. Am besten von Äpfeln und Birnen. Eine ordentliche Messie-Verwaltung evaluiert auch die Evaluation: Wie viele Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Kugelschreiber auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kugelschreiberbedarf zu Verwaltungszweigen mit geringem Kugelschreiberbedarf? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Und so weiter.

Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Sie bekommen langsam die Krise, greifen zum Hörer und schreien den Bürokraten im Haushaltsreferat an: „Das kann doch nicht wahr sein, dass ich wegen ein paar dämlicher Kugelschreiber eine so schwachsinnige Evaluation durchführen soll! Ich hab ja sonst nichts zu tun!“ Das Haushaltsreferat antwortet kühl: „Ob Sie sonst noch etwas zu tun haben, geht mich nichts an. Ich habe nur dafür zu sorgen, dass die Verfügung 15/56/2198 beachtet wird, der zufolge bei jeder Überschreitung eines Haushaltstitels auf der Grundlage einer belastbaren Evaluation zu prüfen ist, ob blablabla usw. Welchen Aufwand das bei Ihnen verursacht ist egal. Es gibt keine Vorschrift, der zufolge bei unverhältnismäßig großem Aufwand von der Einhaltung der Verfügung 15/56/2198 suspendiert wird“.

Die strikte Regelgebundenheit des Bürokraten hat Vor- und Nachteile. Sie verhindert, dass der Bürokrat nach eigenem Gusto entscheidet. Deshalb darf der Bürokrat nicht selbst darüber entscheiden, ob er eine Regel für sinnvoll hält oder nicht. Kreativität soll nicht Sache der Bürokraten sein. Daraus resultierende Reibungsverluste der Bürokratie werden der Bürokratie als Unfähigkeit zugerechnet.

Die Regelgebundenheit des Bürokraten führt dazu, dass er auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchzieht, anstatt pragmatisch, zügig und einfach zu handeln. Damit jeder Gedanke eines Bürokraten an eine pragmatische Handlungsweise schon im Keim erstickt wird, birgt jeder Regelverstoß das Risiko finanzieller Haftung und arbeitsrechtlicher oder dienstrechtlicher Maßnahmen.

Ende

Sie haben einen kleinen Eindruck davon bekommen, wieso Bürokratien sich zu Messie-Bürokratien entwickeln können.

Wie Ihre Kugelschreiber-Beschaffung ausgeht? Nach weiteren heftigen, aber fruchtlosen Debatten, endet das Haushalts- bzw. Wirtschaftsjahr. Die Umschichtung der Mittel wird abgelehnt, weil sie wegen des neuen Haushaltes überflüssig ist. Allerdings müssen Sie die Kugelschreiberevaluation durchführen. Das Vergabeverfahren stockt, weil Sie dem Datenschutzbeauftragten bislang nicht belegen konnten, dass ausgeschlossen ist, dass mit den Kugelschreibern unter Verstoß gegen Datenschutzrecht gewonnene Daten aufgezeichnet werden könnten. Sie werden irgendwann die Nase voll haben, in das nächste Schreibwarengeschäft gehen und selbst eine Handvoll Kugelschreiber kaufen. Dann werden interne Ermittlungen gegen Sie geführt, weil in der Verwendung außerdienstlich beschaffter Arbeitsmittel im Dienstbetrieb die Annahme eines Geschenkes liegt, für die Sie nicht die erforderliche Genehmigung Ihres Vorgesetzten eingeholt haben.

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Behörden

Behörden können in ganz anderer Art und Weise zur Rechtsunsicherheit beitragen als Rechtsanwälte, Gerichte und die Ministerialverwaltung. Anders als die Anwaltschaft als Profiteur der Rechtsunsicherheit sind Behörden die großen Verlierer. Trotzdem sind sie Täter zugleich. Sie sind wesentliche Akteure der Vergrämungsstrategie. Sie erinnern sich: Das ist die Strategie, die darauf setzt, dem Bürger die Rechtsordnung so zu präsentieren, dass er keine Lust hat, sich mit ihr zu beschäftigen.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben

Falls Sie sich gewundert haben, dass hier Behörden und Ministerialverwaltung nebeneinanderstehen: Mit „Behörde“ im Sinne dieses Beitrags sind Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben gemeint, also die Verwaltungen, die gerade keine Ministerialaufgaben wahrnehmen. Was Ministerialverwaltungen machen, siehe dazu Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben nehmen die Verwaltungstätigkeit wahr, die der Bürger üblicherweise mit dem Begriff „Verwaltung“ in Verbindung bringt: Zwei Beamte trinken Kaffee, stehen bei Erscheinen des Bürgers im Rathaus unwillig auf und erteilen dem Bürger, nachdem sie ihn wegen unvollständig ausgefüllten Antrages, fehlender Unterlagen oder verschwundener Akte bereits mehrfach nach Hause geschickt haben, die Genehmigung, die er gerne haben will. Oder sie erteilen sie eben nicht. Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben vollziehen Recht. Sie erfüllen öffentliche Aufgaben, indem sie rechtliche Vorgaben abarbeiten. Sie verrichten den unmittelbaren Dienst am Bürger, sei es, dass sie den Bürger mittels Befehl und Zwang belasten (sogenannte Eingriffsverwaltung), sei es, dass sie dem Bürger Leistungen, insbesondere Sozialleistungen, gewähren (sogenannte Leistungsverwaltung). Dass darunter auch der Bau von Autobahnen und Schulen zu verstehen ist (sogenannte Daseinsvorsorge), soll hier nicht weiter vertieft werden. Es genügt, dass Sie eine Idee davon haben, was die unpolitische Administration so macht.

Vollzugsaufgaben und Ministerialaufgaben sind sehr unterschiedlicher Natur. Dennoch sind einige Rahmenbedingungen für die Beamten, die klassische Vollzugsaufgaben wahrnehmen, dieselben, wie für die Beamten mit typischen Ministerialaufgaben. Allerdings mit sehr unterschiedlichen Folgen.

Die Ansätze der Strategie der Vergrämung durch die Verwaltung

Behörden repräsentieren für den Bürger den Staat und das Recht. Zur allgemeinen rechtsstaatlichen Verunsicherung tragen Behörden insofern als Manifestation des Rechts bei, indem sie mit allen Wassern der Verunklarungsstrategie gewaschenes Recht anwenden müssen. Wie der Amerikaner sagt: Trash in, trash out. Genügt das schon nicht, um dem Bürger die Rechtsordnung madig zu machen, sollte man als Stratege der Rechtsunsicherheit die Verwaltung dazu bringen, schlechte Gesetze auch noch schlecht anzuwenden und überhaupt einen miserablen Service zu bieten.

Step 46: Komplexes Recht und Massenverwaltung

Komplexes Recht und Massenverwaltung passen nicht zusammen. Wenn einerseits das Rechtssystem auf glasperlenspielartige Differenzierungen angelegt ist und andererseits das Vollzugssystem auf Mechanisierung, dann bewirkt das einen Bruch. Dieser sorgt immer wieder für viel Frust bis hin zur Verzweifelung nicht nur bei den bei den Bürgern, sondern auch bei den Verwaltungsmitarbeitern. Und das freut natürlich jeden Vergrämungstrategen.

Stellen Sie sich vor, Sie haben eine Rechtsordnung, die hochkomplex und voller aus den unterschiedlichsten Quellen gespeister Differenzierungen ist. Und dann lassen Sie dieses Recht durch einen Trupp vollziehen, der gar nicht in der Lage ist, die Komplexität und den Differenzierungsreichtum nachzuvollziehen. Das nenne ich einen gelungenen Griff in den rechtsstaatlichen Giftschrank. Natürlich können komplexe Systeme von Personen gesteuert werden, die diese Systeme nicht bis in alle Einzelheiten verstehen. Ein modernes Flugzeug z.B. ist ein komplexes System. Ein Pilot muss nicht die Feinheiten jeder einzelnen Komponente seines Flugzeuges verstehen. Es genügt, wenn die Steuerung des Systems Flugzeug so konstruiert ist, dass auch jemand, der das Flugzeug nicht selbst gebaut hat, es fliegen kann. Ein komplexes System mit einem einfachen Steuerungsmechanismus kann mit einfachen Mitteln gesteuert werden.

Das Besondere an einer durch die verschiedensten Mittel der Verunklarung verkomplizierten Rechtsordnung ist, dass es an dem einfachen Steuerungsmechanismus fehlt. Gäbe es einen solchen Mechanismus, dann müsste er etwa wie folgt aussehen: Oben wird ein Sachverhalt hineingeworfen, dann rumpelt es mächtig in der Maschinerie der Rechtsanwandung, dem Subsumtionsautomaten, und schließlich kommt unten ein Ergebnis raus. Für den Strategen der Rechtsunsicherheit zum Glück gibt es jedoch eine solche Maschine nicht. Der Anwender des Rechts muss also, wenn er in der komplexen Rechtsordnung zu wenigstens vertretbaren Ergebnissen kommen will, das System, zumindest soweit es von Relevanz ist, voll verstehen. Demnach verfügen alle Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes über juristische Kenntnisse und juristische Fähigkeiten eines obersten Bundesrichters.

Natürlich ist das nicht der Fall. In den großen Verwaltungen gibt es zwar auch Juristen und natürlich auch solche mit hervorragenden Kenntnissen und Fähigkeiten. Manchmal verfügen auch Nichtjuristen in den verwaltungen über hervorragende juristische Fähigkeiten und Kenntnisse. Das Gros der Gesetze vollziehenden Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes aber hat eine Ausbildung, die juristische Fähigkeiten und Kenntnisse auf einfachem Niveau oder manchmal auch gar nicht vermittelt.

Step 47: Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme

Das wissen natürlich auch die Verwaltungsspitzen und versuchen, die Komplexität handhabbar zu machen. Das tun sie, indem Sie den Gesetzesvollzug durch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen und Formulare näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die auch weniger gut ausgebildete Bedienstete nachvollziehen können. Besonders effektiv in diesem Sinne sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben. Das Ganze geht so weit, dass es Bedienstete gibt, die das Gesetz nicht kennen, das sie anwenden, sondern nur die das Gesetz erläuternden Rundschreiben und Arbeitsanweisungen. Bei der Bearbeitung von Verwaltungsangelegenheiten existiert manchmal das nicht, was außerhalb der Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme liegt. Eine Konstellation, die im EDV-System nicht vorgesehen ist, wird entweder nicht berücksichtigt oder es müssen Umgehungslösungen gefunden werden.

Das Tolle an diesen „Arbeitshilfen“ ist, dass sie entweder der Komplexität des einschlägigen Rechts von vorneherein nicht gerecht werden wollen, weil der Verfasser zu faul ist oder – häufiger – sich vor der Verantwortung für die damit verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will. Oder die Arbeitshilfen wollen die gesamte Komplexität des einschlägigen Rechts vollständig abbilden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verfasser ein guter, wissenschaftlich ambitionierter Jurist ist. Diese Arbeitshilfen werden lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex. Außerdem müssen sie ständig aktualisiert werden, weil den Gerichten und den Gesetzgebern ständig etwas Neues einfällt.

Step 48: Verwaltungsjuristen

Als redlicher Dienstherr stellt man überforderten Verwaltungsmitarbeitern einen Verwaltungsjuristen beiseite, der helfen soll, die Komplexität zu entwirren. Die Auswahlverfahren für Verwaltungsjuristen gestalte man durch das Abfragen von Wissen und die Bewertung von Falllösungen anhand Vollständigkeitskriterien so, dass Machertypen wenig Chancen haben, sondern der Juristentyp die besten Karten hat, der die Garantie dafür gibt, dass er auch jeden nur denkbaren rechtlichen Aspekt einer Angelegenheit berücksichtigen wird. Denn zur Vergrämung besonders geeignet sind exzellente Verwaltungsjuristen, die, wenn Sie mit einem Problem zu ihnen kommen, Sie mit mehreren Problemen wieder nach Hause schicken.

Step 49: Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Wenn Sie eine Rechtsprechung haben, die zunehmend vom Gesetzestext abweicht, schaffen Sie einen zusätzlichen Bruch im System, indem Sie den Beamten auf strikte Gesetzestreue, also auf die buchstabengetreue Anwendung des Gesetzes trainieren. Und natürlich darf die Verwaltung nicht selbst darüber entscheiden, ob sie eine Norm für ungültig hält oder nicht. Der Fachmann sagt dazu: Die Verwaltung hat keine Normverwerfungskompetenz. Damit bleibt jegliche kreative Rechtsanwendung den Gerichten vorbehalten. Daraus resultierende Prozessverluste der Verwaltung werden der Verwaltung als Unfähigkeit zugrechnet.

Step 50: Hierarchie und Weisungsgebundenheit, Zuständigkeit und Ressortdenken

Für die Ministerialverwaltung ist unter Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit über Hierarchie und Weisungsgebundenheit und über Zuständigkeit und Ressortdenken das Wesentlich bereits gesagt. Das dort Ausgeführte gilt entsprechend auch für die vollziehende Verwaltung. Gerade Zuständigkeitsfragen können Bürger und Verwaltungsmitarbeiter in die Verzweiflung treiben. Von Horst Evers gibt es in dem Bändchen Gefühltes Wissen eine kleine Geschichte dazu:

Ein Mann ist Heiligabend mit der Bahn gestrandet und hängt auf einem kleinen Bahnhof fest. Er ist nach drei Stunden entnervt und ruft die Polizei an, um eine Anzeige wegen Freiheitsberaubung aufzugeben. Antwort der Polizei: “Anzeige wegen Freiheitsberaubung geht telefonisch nicht, da müssen Sie schon persönlich vorbeikommen”.

Step 51: Aufwendige Verfahren

Ein weiteres Vergrämungsmittel ist, dass Verwaltungsverfahren auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt sind. Dafür gibt es gute Gründe, siehe dazu Akten in der Verwaltung. Aber den Bürger kann man mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern in den Wahnsinn treiben. Ein besonders probates Mittel ist es, Unterlagen über Unterlagen anzufordern, um dann festzustellen, dass der Antrag von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man all die vielen Unterlagen und all die vielen Wege sich von vorneherein hätte sparen können.

Ergänzend kann nur geraten werden, dass getrennt werden sollte, was zusammengehört. Einheitliche Lebenssachverhalte sollten nur unter Beteiligung möglichst vieler Behörden bearbeitet werden können. Das vervielfacht die Vergrämungseffekte. Im Übrigen sollte auch die einheitliche Bearbeitung einer Angelegenheit durch eine Behörde durch räumliche getrennte Bearbeitung einzelner Verfahrensschritte in über das ganze Land verstreuten Dienstgebäuden entschleunigt werden.

Im Übrigen sichert die Regelgebundenheit der Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes, dass auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchgezogen werden, anstatt pragmatisch, zügig und einfach handeln zu können. Stundung, Erlass, Niederschlagung und andere Instrumente, die ermöglichen sollen, dass die Verwaltung auch mal auf strikte Exekution der Vorschriften verzichten kann, wenn der Aufwand in überhaupt keinem Verhältnis zum Ertrag steht, sollten an Bedingungen geknüpft werden, die mehr Aufwand erzeugen, als die weitere Verfolgung der Angelegenheit.

Um auch nur jeden Gedanken an eine pragmatische Handlungsweise zu ersticken, sollte jeder Regelverstoß zu finanzieller Haftung des Bediensteten und Disziplinarmaßnahmen führen. Flankiert werden sollte das durch einen peniblen Rechnungshof, der auf dreißig Seiten rechtsgutachterlichen Ausführungen präzise nachweist, dass bei ordnungsgemäßem Umgang und nur halbtägigem Mehraufwand in dieser oder jener Angelegenheit fünf Euro hätten gespart werden können, und eine verschärfte Prüfung eines Regresses gegen den verantwortlichen Beamten verlangt.

Step 52: Für Fortgeschrittene: Selbstbeschäftigungsregeln

Aufwendige Verfahren flankieren geschickte Strategen der Vergrämung mit Selbstbeschäftigungsmaßnahmen für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung. Diese Maßnahmen begleiten die eigentliche Verwaltungsarbeit, führen dazu, dass es den Beschäftigten nie langweilig wird, und sind vor allem völlig sinnlos. Und frustrierte Mitarbeiter machen Fehler, sind krank und verbreiten schlechte Stimmung …

Da bietet sich z.B. an, dass man jedes Handeln der Verwaltung evaluieren und dokumentieren kann. Natürlich nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Natürlich kann man Evaluationen bestimmten sachlichen Verwaltungshandelns vornehmen. Aber ist es nicht besser Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen vorzunehmen? So könnte es z.B. nützlich sein, die Nutzung der Kopiergeräte zu evaluieren. Dazu könnte man eine Berichterstattungspflicht einführen. Wieviel Zeit haben Sie am Kopiergerät verbracht? Wieviele Seiten haben Sie kopiert? Für welche Vorgänge? Und warum? Konnte Einsparungspotential durch doppelseitiges Kopieren realisiert werden? Natürlich müsste auch evaluiert werden, welchen Anteil Männer und Frauen an der Nutzung des Kopiergerätes haben. Sinnvoll wäre es natürlich auch, entsprechende Schulungen anzubieten. Und könnte man dann nicht auch die Evaluation evaluieren? Wieviele der Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Gesamtzahl der Kopien auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kopieraufkommen zu Verwaltungszweigen mit geringem Kopieraufkommen? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Um einen differenzierteren Verlauf darstellen zu können, könnte es sich anbieten, die Evaluationsintervalle zu kürzen.

Und natürlich Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt und das nächste Jahrhundert. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alles Material für die Steuerung. Die Personalsteuerung. Die Finanzsteuerung. Die Kostensteuerung. Die Immobiliensteuerung. Die Investitionssteuerung. Die IT-Steuerung. Die Gesamtsteuerung. Die Bereichssteuerung. Die Teilbereichssteuerung. Die Bereichsentwicklungssteuerung. Die Grobsteuerung. Die Feinsteuerung. Natürlich mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Und immer noch steht verzweifelt ein einsamer Stratege der Vergrämung und ruft: Wann wird es mir endlich gelingen, dass die Verwaltung sich zu hundert Prozent mit sich selbst beschäftigt?

Step 53: Sprachverwendung durch Behörden

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Behörden. Strategen der Vergrämung lehren den Behörden: Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung bedeutet Substantivismus, Passivstil und verschachtelte Sätze. Die in Die Sprache des Rechts angeführten Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte müssen den Beamten in Fleisch und Blut übergehen. Das ermöglicht es der Verwaltung, die Bürger, aber auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden: Aufgrund des verzögerungsbedingt verspäteten Beginns der Auftaktsitzung des Landessprachentbürokratisierungsgremiums ergibt sich eine Verschiebung der Terminleiste für die Erstellung des amtlichen Abschlussberichts und die Vorstellung desselben.

Step 54: Die Verwaltungsgebäude und weitere Mittel des trading down

Geschickte Strategen der Vergrämung runden das Ganze ab durch vergrämungsgeeignete Gebäude und Räume. Gebäude und Räume sollten geringe Wertschätzung der Mitarbeiter und der Kunden der öffentlichen Verwaltung deutlich zum Ausdruck bringen. Jahrzehntelange Instandhaltungsrückstände, mangelnde Reinigung und schmuddelige Toiletten gehören zur Grundausstattung. In großen Bürogebäuden sollte eine nur historisch zu erklärende Nummerierung der Räume die Orientierung erschweren. Natürlich sollte man den Mitarbeitern des Öffentlichen Dienstes keine Sozialräume, keine Küchenzeilen, geschweige denn Kühlschränke oder Geschirrspülmaschinen zur Verfügung stellen, sondern allenfalls direkt neben dem Abort gelegene, für jeden Besucher einsehbare Teeküchen mit Heißwasserboilern in Abstellkammern ohne Tageslicht. Das befördert nicht nur die Arbeitsmotivation der Verwaltungsmitarbeiter, sondern diese erwecken gegenüber Besuchern den Eindruck ständigen Kaffeekochens, Feierns oder Brötchenschmierens.

Wem auch das noch nicht genug ist, der kann die Arbeitsmotivation der Beamten und Angestellten des Öffentlichen Dienstes weiter senken, z.B. durch schlechte Bezahlung, irrsinnige Beförderungssysteme, Technik auf Vorkriegsstand, Personalkürzungen, Computerprogramme, die durch zusätzliche Arbeitsschritte vereinfachen, ständiges Schlechtreden des Öffentlichen Dienstes usw. Wie es reinschallt, so schallt es raus. Und das wollen wir Strategen der Vergrämung ja erreichen.

 

Weiter geht es mit die Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 15: Wissenschaftler, Verlage und Autoren: Die Brunnenvergifter der Rechtssicherheit – Das Dogma der Wissenschaftlichkeit der Rechtsfindung.

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Formulare sind oft eine Last – insbesondere für den, der sie ausfüllen muss.. Aber sie sind auch eine Hilfe in einer immer komplexer werdenden Rechtswelt. Ein gutes Formular hilft, wichtige Aspekte nicht zu übersehen. Ebenso sind Musterbriefe und Musterverträge aus der Juristenwelt nicht wegzudenken. Man stelle sich nur vor, ein Notar müsste einen Grundstückskaufvertrag jedes Mal völlig neu entwickeln! Muster sind unentbehrliches Hilfsmittel zum Erledigen von Standardsituationen, ersetzen jedoch nicht das Nachdenken. Aus Mustern kann man Bewährtes übernehmen und Neues entwickeln. Allerdings kann das falsche Muster auch in die Irre führen …
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Musterverträge der Industrie- und Handelskammer Frankfurt am Main
Die IHK Frankfurt am Main stellt vor allem für Gewerbetreibende interessante Musterverträge ins Netz. Und unter recht§link§ – Verträge – AGBs gibt es Webfundstellen für unzählige weitere Muster.

Musterverträge, Formulare & Tabellen
Die Legal Tribune Online stellt Musterverträge und Formulare für die anwaltliche Arbeit zum Download zur Verfügung.

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WiSoft bietet Formulare, Musterbriefe und Musterverträge für verschiedene Lebensbereiche.

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