Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 11: Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit

Über Hierarchie und Weisungsgebundenheit, über Ressortdenken, Bedenkenträger und ministerialen Dünkel

Nachdem wir in Politiker als Akteure der Rechtsunsicherheit gesehen haben, welche Mechanismen Politiker in der Demokratie dazu bringen, immer komplexere Regelungen zu schaffen, geht es jetzt um die Ministerialverwaltung als die wichtigsten Co-Akteur an der Quelle der Rechtsunsicherheit, dem Gesetzgebungsverfahren. Typisch für Ministerialverwaltung ist die Politiknähe. Die Spitzen eines Ministeriums bilden Politiker, die Minister oder Senatoren und die Staatssekretäre. Die Ministerialverwaltung bereitet die politischen Entscheidungen des Ministers und damit letztlich der Regierung vor. Insbesondere stammen die meisten Gesetze aus den Federn der Ministerialverwaltungen, aber auch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben etc. Ministerialverwaltungen haben als oberste Bundes- oder Landesbehörden oft auch Aufsichtsfunktionen über andere Behörden. Zum Teil nehmen Ministerialverwaltungen auch selbst unmittelbar Verwaltungsaufgaben gegenüber dem Bürger wahr.

Wir haben gesehen, dass Politiker, insbesondere Minister und Staatssekretäre dazu neigen können, sich von den ihnen geleiteten Verwaltungen abzuschotten, auf den Rat der Fachbeamten aus der Ministerialverwaltung nicht allzu viel zu geben. Aber ganz ohne sie geht es nicht. Im Dienste der Rechtsunsicherheit gilt es deshalb, die Ministerialverwaltung mit ein paar Zutaten zu versehen, die dafür sorgen, dass dort die ministerialen Ideen verschlimmbessert werden.

Step 29: Hierarchie und Weisungsgebundenheit

Verwaltung ist durch Hierarchie und Weisungsgebundenheit geprägt. Ober sticht unter. Der Beamte ist auf Gehorsam gegenüber seinem Vorgesetzten getrimmt, dessen Weisungen er zu befolgen hat (vgl. § 35 BeamtenstatusgesetzBeamtStG -). Das Weisungsrecht findet seine Grenze in der sogenannten Remonstrationspflicht: „Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen haben Beamtinnen und Beamte unverzüglich auf dem Dienstweg geltend zu machen. Wird die Anordnung aufrechterhalten, haben sie sich, wenn die Bedenken fortbestehen, an die nächst höhere Vorgesetzte oder den nächst höheren Vorgesetzten zu wenden. Wird die Anordnung bestätigt, müssen die Beamtinnen und Beamten sie ausführen und sind von der eigenen Verantwortung befreit. Dies gilt nicht, wenn das aufgetragene Verhalten die Würde des Menschen verletzt oder strafbar oder ordnungswidrig ist und die Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit für die Beamtinnen oder Beamten erkennbar ist. Die Bestätigung hat auf Verlangen schriftlich zu erfolgen“ (§ 36 Abs. 2 BeamtStG).

Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 10: Politiker als Akteure der Rechtsunsicherheit

Über Kompromisse und Konsens, Verschleierung, Lagerdenken und Beratungsresistenz sowie externen Sachverstand

Zentrale Akteure im System der rechtsstaatlichen Verunsicherung sind die Politiker. Sie verkörpern die in Die Akteure der Rechtsunsicherheit geschilderten Prinzipien in vorbildlicher Weise. Sie sitzen an den zentralen Stellen der Gesetzgebung. Parlamentarier, Minister und Staatssekretäre. Idealtypisch kann man sagen: Die Politiker bestimmen, was wie geregelt werden soll. Die Ministerialverwaltung formuliert die Gesetze. Nun ja, manchmal formulieren die Politiker Gesetze auch selbst. Eine Schlüsselstellung in den Strategien der Rechtsunsicherheit haben Politiker jedoch vor allem, wenn wir sie dazu bringen, die Inhalte der Gesetze zu chaotisieren. Wenn sie dann auch noch helfen, die Rechtsordnung auch rechtssetzungstechnisch zu chaotisieren, dann umso besser.

Step 25: Zwang zu Konsens und zu Kompromissen

Das Zaubermittel um Gesetzgebung inhaltlich zu chaotisieren heißt Demokratie. In einem autoritär geführten Staat ist es relativ einfach, klare Regeln zu machen und durchzusetzen. Ein Herrscher, der niemanden fragen und sich vor niemandem verantworten muss, braucht keine differenzierten und komplexen Regelungen, weil er keine Kompromisse schließen und nur wenige Interessen bedienen muss. In autoritär geführten Staaten gibt es übrigens gewöhnlich auch keinen Rechtsstaat. Das ist seltsam. So doch der Rechtsstaat gerade in einem klar und einfach gestrickten Rechtssystem besonderes effektiv funktionieren und deshalb Eckpfeiler des autoritären Systems sein könnte … . Wie auch immer: Der Politiker in der Demokratie muss sich ständig abstimmen, Kompromisse aushandeln, Konsens finden, Deals schließen, muss wenigstens so tun, als ob er allen Interessen gerecht werden wollte. Das ist der ideale Nährboden für Vorschriften mit vielen Ausnahmen und vielen Differenzierungen, für eine unaufhörlich wachsende Komplexität der Rechtsordnung.

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Diese Seite ist nicht nur etwas für Juristen, die in den Gesetzesmaterialien recherchieren, um etwas darüber zu erfahren, was die Verfasser einer bestimmten landesrechtlichen Norm sich bei der Normsetzung gedacht haben. In der öffentlichen Wahrnehmung ist Landesgesetzgebung so etwas wie der kleine Bruder der Bundesgesetzgebung. Dem ist mitnichten so. Landesgesetzgebung ist vollwertige Gesetzgebung und bestimmt weite Teile unseres alltäglichen Lebens. Man denke nur an das Polizei- und Ordnungsrecht, das Schulrecht, das Nachbarrecht oder das Bauordnungsrecht. Insofern gehören Grundkenntnisse über die Gesetzgebungsorgane, das Gesetzgebungsverfahren und den Zugang zu den parlamentarischen Materialien des Landes zum Handwerkszeug des neugierigen und des politisch interessierten Bürgers.

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Das Gesetzgebungsorgan der Freien und Hansestadt Hamburg ist die Hamburgische Bürgerschaft. Gesetzgebungsorgan im weiteren Sinne ist auch der Senat. Dieser kann Gesetzesanträge stellen. In der Praxis stammen weitaus die meisten Gesetzentwürfe aus der Feder einer senatorischen Behörde.

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Die Parlamentsdatenbank der Hamburgischen Bürgerschaft bietet umfangreiche Recherchemöglichkeiten in den Parlamentarischen Materialien der Bürgerschaft ab der 16. Wahlperiode (Beginn 8. Oktober 1997).