Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 17: Strategien gegen eine Vereinfachung der Rechtsordnung

Die Bollwerke der Rechtsunsicherheit: Trägheit, Angst, Mythen und TINA
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Die Feinde der Strategen der Rechtsunsicherheit sind die Strategen der Rechtsvereinfachung. Wie Sie im Vorangegangenen gesehen haben, sind Politiker, Rechtswissenschaftler, Richter, Rechtsanwälte, Behörden und Ministerien die maßgeblichen Akteure bei der Chaotisierung der Rechtsordnung. Sie sind aus den verschiedensten Gründen nicht sonderlich motiviert, die Rechtsordnung zu vereinfachen. Dadurch werden sie zu Verbündeten der Strategen der Rechtsunsicherheit. Doch immer wieder gibt es Aufsässige, die fragen, ob es nicht auch etwas einfacher ginge. Da ist es gut, wenn wir Strategen der Rechtsunsicherheit ein paar Mittel bei der Hand haben, um den ketzerischen Vorschlägen der Rechtsvereinfacher schnell und wirksam entgegenzutreten.

Step 61: Trägheitsprinzip

Eine Vereinfachung der Rechtsordnung wäre eine Veränderung der Rechtsordnung. Die wirksamste Waffe gegen Veränderungen ist das Trägheitsprinzip. Das Besondere am Trägheitsprinzip ist: Es wirkt, ohne dass man als Stratege der Rechtsunsicherheit nur einen Handschlag dafür tun müsste.

Der Staats- und Verwaltungsrechtler Karl August Bettermann hat „die drei Grundsätze unserer Verwaltung“ formuliert:

  1. Das haben wir immer so gemacht!
  2. Das haben wir noch nie gemacht!
  3. Da könnte ja jeder kommen!

Die ersten beiden Grundsätze beschreiben das Trägheitsprinzip. Es wirkt nicht nur in der Verwaltung, sondern überall – auch in Gesetzgebung und Rechtsprechung und bei den Bürgern. Veränderung kostet Energie und ist mit Verunsicherung verbunden. Je schwerer der Tanker ist, dessen Kurs geändert werden soll, desto größer der Widerstand. Um Rechtsvereinfachung zu erreichen, müssten Millionen Köpfe umgepolt werden. Generationen von Juristen haben gelernt, Einzelfallgerechtigkeit, Abwägung und Differenzierung zu zelebrieren. Und jetzt einfacher? Um diese Kehrtwende zu vollziehen, genügt es nicht, ein Ruder umzulegen. Es müsste massiv Umkehrschub gegeben werden, um dem Tanker der der Rechtsunsicherheit nur ein wenig an Fahrt zu nehmen. Dass ausreichender Gegenschub von Fachleuten aus der juristischen Community allein kommen könnte, ist angesichts dessen, dass die juristische Community in die Mechanismen der Rechtsunsicherheit verstrickt ist, kaum zu befürchten. Auch die Bürger sind träge. Sie haben sich daran gewöhnt, dass die Strukturen nun einmal so sind, wie sie sind.

Step 62: Angst vor Veränderung

Ein Katalysator des Trägheitsprinzips ist die die Angst vor Veränderung. Strategen der Rechtsunsicherheit schüren sie. Das Argumentationsmuster ist: Rechtsvereinfachung ist gut, aber wenn man sie an dieser oder jener Stelle vornimmt, dann wissen wir nicht was passiert und müssen das Schlimmste befürchten. Das Wohnraummietrecht dadurch vereinfachen, dass man die Möglichkeit Allgemeiner Geschäftsbedingungen begrenzt? Es besteht die Besorgnis, dass dann der Wohnraummietmarkt zusammenbricht. Verbieten, Autos herzustellen, die in der täglichen Fahrpraxis einen bestimmten Grenzwert nicht einhalten? Der Zusammenbruch der heimischen Automobilindustrie ist zu befürchten, Verlust der der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und tausender Arbeitsplätze. Und die Wirtschaft ginge kaputt, wenn „Sachprämien, die der Steuerpflichtige für die persönliche Inanspruchnahme von Dienstleistungen von Unternehmen unentgeltlich erhält, die diese zum Zwecke der Kundenbindung im allgemeinen Geschäftsverkehr in einem jedermann zugänglichen planmäßigen Verfahren gewähren, soweit der Wert der Prämien 1 080 Euro im Kalenderjahr nicht übersteigt“ nicht steuerfrei blieben. Auch hier lohnt sich für den Strategen der Rechtsunsicherheit, Experten einzusetzen, die auf unabsehbare Folgen hinweisen und so diffuse Angst verbreiten.

In die gleiche Kerbe schlägt der dritte der drei Grundsätze unserer Verwaltung: „Da könnte ja jeder kommen!“ Er verweist auf den Gleichheitssatz. Suggeriert wird die Gefahr, dass, gebe man dem Ansinnen des einen nach, man dann dem Ansinnen aller anderen ebenfalls nachgeben müsste – was dem Öffnen des Tores zur Hölle gleichkäme.

Step 63: Mythen der Unmöglichkeit von Rechtsvereinfachung

Auch wenn das Trägheitsprinzip und die Angst vor Veränderung im Grunde ohne Ihr Zutun funktionieren, können Sie als Stratege der Rechtsunsicherheit trotzdem noch ein wenig nachhelfen und den Bürger mit ein paar Mythen füttern, ihm Sand in die Augen streuen, damit er im Glauben verharrt, dass eine Vereinfachung der Rechtsordnung unmöglich ist. Der erste und einfachste Mythos ist, dass Rechtsvereinfachung nicht möglich ist, weil es zu wenige gibt, die sie wirklich wollen. In Wahrheit ist es natürlich so, dass diejenigen, die Rechtsvereinfachung wollen, nicht diejenigen sind, die sich durchsetzen.

Der nächste Mythos der Unmöglichkeit der Rechtsvereinfachung ist: Es liegt in der Natur des Rechts kompliziert zu sein. Am besten, Sie verweisen auf die Anfänge des Rechts: „Schon seit je her war Recht keine Jedermann-Angelegenheit, sondern immer schon auserwählten Männern und Frauen vorbehalten“. Das ist zwar richtig, hatte allerdings ursprünglich seine Ursache weniger in der Komplexität des Rechts, sondern war vielmehr Machtfrage. Sollte jemand näher nachfragen, warum es die Natur des Rechts sei, kompliziert zu sein, antworten Sie mit dem Komplexitäts-Dogma: Eine komplizierte Welt verlangt komplizierte Regeln. Als Stratege der Rechtsunsicherheit begründen Sie dieses Dogma nicht. Anderenfalls würde offenbar werden, dass es auf nichts gründet. Sie müssen und können sich darauf verlassen, dass der Bürger nicht nachdenkt. Anderenfalls könnte sich zeigen, dass das Komplexitäts-Dogma ungefähr so überzeugend ist, wie der Satz: Weil der Wald grün ist, müssen die Waldgesetze grün sein. Falls jemand der Auffassung sein sollte, die Welt könne einfacher sein, gäbe es einfachere Regelungen, bestellt der Stratege der Rechtsunsicherheit einen Wissenschaftler, der darlegt, dass gerade in seinem Fachgebiet das Gegenteil der Fall sei.

Eine Spielart des Mythos der Unmöglichkeit der Rechtsvereinfachung ist der Glaubenssatz: „Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand“. Dieser Satz bedeutet im Grunde, Gerichte seien unberechenbar. Der Bezug auf die Seefahrt setzt die Unberechenbarkeit der Gerichte der Unberechenbarkeit der Naturgewalten gleich. Verschleiert wird damit, dass es sich bei der Rechtsprechung um etwas anderes handelt als um eine Orkanböe, nämlich um eine Kulturtechnik, die von Menschenhand gemacht ist und auch von Menschenhand verändert werden kann.

Über die führen selbst Politiker Klage – gerade so, als ob sie naturgegeben wäre und als ob Politiker als Hauptakteure der Rechtsformulierung nichts dagegen tun könnten. Dazu gibt es eine kleine Geschichte über Friedrich den Großen, der sich bei dem Dichter Gellert über den Kanzleistil beschwert:

“König: So? Hat Er denn auch wider den Stylum curiae geschrieben?

Gellert: Ach ja, Ihro Majestät.

König: Aber warum wird das nicht anders? Es ist was Verteufeltes. Sie bringen mir ganze Bogen, und ich verstehe nichts davon.

Gellert: Wenn es Ihro Majestät nicht ändern können, so kann ichs noch weniger. Ich kann nur rathen, wo Sie befehlen.

Step 64: TINA – Fehlende Alternativen

Eng verwandt mit dem Mythos von der Unmöglichkeit der Rechtsvereinfachung ist das TINA –Prinzip: „There Is No Alternative“. Es gibt keine Alternative. Diese Killerphrase war Markenzeichen von Margaret Thatcher. Ein kurzer, leicht verständlicher Satz, der die Argumentationslast auf den Kritiker verschiebt. Nicht die Alternativlosigkeit muss bewiesen werden, sondern deren Gegenteil, indem man Alternative für Alternative mühsam entwickelt und erklärt. Wer mag angesichts des kurzen TINA, das wie ein schwerer Fels in der Brandung der Argumente liegt, noch langatmigen Erläuterungen folgen? Der Kritiker fürchtet nicht zu Unrecht, dass ihm das Publikum schnell von der Stange geht. Er wird verunsichert und eingeschüchtert. Im Angesicht der geballten Kraft des TINA verflüchtigt sich die Kraft des Kritikers in den Verästelungen seiner eigenen Argumente. Eines aber dürfen Sie als Stratege der Rechtsunsicherheit niemals zulassen: Die Frage, welchen Beweis haben Sie, dass es keine Alternative gibt.

Tipp für Fortgeschrittene: Unwirksame Gegenstrategien in die Welt setzen

Wenn Sie aber dennoch den Beweis der Alternativlosigkeit antreten sollen, setzen Sie einfach untaugliche Gegenstrategien in die Welt. Deren Scheitern rechtfertigt den messerscharfen Schluss: Wir haben alles probiert, aber es liegt nun mal in der Sache, dass Recht sehr, sehr kompliziert ist. Besonders wirksam ist es, zur Rechtsvereinfachung Kommissionen zu bilden. Es sollten unbedingt ehemalige Politikgrößen Mitglieder sein. Die Erfahrung zeigt, dass die, die die Suppe eingebrockt haben, auch diejenigen sind, die sie am besten wieder auslöffeln. Wegen ihres besonderen Sachverstandes gehören natürlich auch herausragende Rechtswissenschaftler in eine Rechtsvereinfachungskommission. Wer sonst als der Bock könnte besser gärtnern? Und unbedingt erforderlich ist es, dass alle relevanten gesellschaftlichen Gruppen vertreten sind. Das garantiert, dass alle berechtigten und unberechtigten Interessen in einfachen Lösungen differenziert ausgeglichen werden.

Eine andere untaugliche Lösung könnte sein, alle Gesetze mit einem Verfallsdatum zu versehen, damit der Gesetzgeber dereinst gezwungen sein wird, sich mit der Notwendigkeit der Fortexistenz des verfallenden Gesetzes zu beschäftigen. Man kann sich schon lebhaft vorstellen, wie nach intensiver Prüfung ein Fortgeltungsgesetz nach dem anderen erlassen wird …

Step 65: Ächtung der Rechtsvereinfacher

Ein Instrument, um beharrliche Freunde der Rechtsvereinfachung in ihre Schranken zu weisen, ist, sie zu ächten. Man macht es, wie man es mit Rechtswissenschaftlern macht, die Meinungen vertreten, die nicht dem juristischen Mainstream entsprechen: Man veröffentlicht ihre Beiträge nicht in den einschlägigen Fachzeitschriften. Man zitiert sie nicht. Man lädt sie nicht als Vortragende ein. Man verschweigt sie einfach. Oder man erklärt sie zu Menschen minderen Sachverstandes bis hin zu verrückt.

Aber eigentlich ist das alles gar nicht erforderlich: Wir leben in einer freien Gesellschaft mit einer dank der modernen Medien unglaublichen Menge an verfügbaren Informationen. Jeder kann sich über Missstände informieren. Viele sind informiert. Und es ändert sich wenig bis nichts. Das ist die besondere Stärke unserer Demokratie. So versickern selbst Beiträge wie „Der Maria-Theresien-Taler (MTT) als Hilfe zur Rechtsfindung. Ein Beitrag zur Austrifizierung der Rechtspflege“ (DÖV 1991, 521) so renommierter Juristen wie des ehemaligen Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Horst Sendler nach kurzem Aufflackern einer Diskussion im Orkus des Vergessens.

Weiter geht es mit Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 18: Cui bono? und Finale – Die geheimen Nutznießer der Rechtsunsicherheit.

 

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Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 10: Politiker als Akteure der Rechtsunsicherheit

Über Kompromisse und Konsens, Verschleierung, Lagerdenken und Beratungsresistenz sowie externen Sachverstand
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Zentrale Akteure im System der rechtsstaatlichen Verunsicherung sind die Politiker. Sie verkörpern die in Die Akteure der Rechtsunsicherheit geschilderten Prinzipien in vorbildlicher Weise. Sie sitzen an den zentralen Stellen der Gesetzgebung. Parlamentarier, Minister und Staatssekretäre. Idealtypisch kann man sagen: Die Politiker bestimmen, was wie geregelt werden soll. Die Ministerialverwaltung formuliert die Gesetze. Nun ja, manchmal formulieren die Politiker Gesetze auch selbst. Eine Schlüsselstellung in den Strategien der Rechtsunsicherheit haben Politiker jedoch vor allem, wenn wir sie dazu bringen, die Inhalte der Gesetze zu chaotisieren. Wenn sie dann auch noch helfen, die Rechtsordnung auch rechtssetzungstechnisch zu chaotisieren, dann umso besser.

Step 25: Zwang zu Konsens und zu Kompromissen

Das Zaubermittel um Gesetzgebung inhaltlich zu chaotisieren heißt Demokratie. In einem autoritär geführten Staat ist es relativ einfach, klare Regeln zu machen und durchzusetzen. Ein Herrscher, der niemanden fragen und sich vor niemandem verantworten muss, braucht keine differenzierten und komplexen Regelungen, weil er keine Kompromisse schließen und nur wenige Interessen bedienen muss. In autoritär geführten Staaten gibt es übrigens gewöhnlich auch keinen Rechtsstaat. Das ist seltsam. So doch der Rechtsstaat gerade in einem klar und einfach gestrickten Rechtssystem besonderes effektiv funktionieren und deshalb Eckpfeiler des autoritären Systems sein könnte … . Wie auch immer: Der Politiker in der Demokratie muss sich ständig abstimmen, Kompromisse aushandeln, Konsens finden, Deals schließen, muss wenigstens so tun, als ob er allen Interessen gerecht werden wollte. Das ist der ideale Nährboden für Vorschriften mit vielen Ausnahmen und vielen Differenzierungen, für eine unaufhörlich wachsende Komplexität der Rechtsordnung.

Ein besonders probates Mittel eines jeden Strategen der Rechtsunsicherheit ist es, das Gesetzgebungsverfahren nach der Devise „Viele Köche verderben den Brei“ auszugestalten. So ist es schon innerhalb eines Parlamentes schwierig genug, eine gemeinsame Mehrheitsposition auszuhandeln. Schafft man dann ein zusätzliches Gesetzgebungsorgan, hat man den Konfliktstoff vervielfacht. Insofern ist die Erfindung des Bundesrates ein geradezu genialer Schachzug, holt man sich so doch beflügelt durch den Föderalismus eine Unmenge weiteren Konfliktstoff ins Haus. Aber auch das parlamentarische Verfahren mit seinen vielen Ausschüssen gebiert viele Königinnen und Könige, die man Fachpolitiker nennen kann, die alle eifersüchtig über ihr Reich wachen, und nach dem Motto: „Gibst du mir, so gebe ich dir“ handeln. Und das alles durchzogen von parteipolitischen Konfliktlinien! Dazu noch eine starke Brise Lobbyismus … .

Step 26: Verschleierung von Interessen

Während der Zwang zu Konsens und Kompromiss schon jeden ehrlichen und aufrichtigen Politiker zu einem geeigneten Akteur im Spiel der Rechtsunsicherheit macht, sind einem bestimmten Partikularinteresse verbundene Politiker in einer Demokratie die Großmeister in diesem Spiel. Politiker kämpfen in der Demokratie ständig um den Machterhalt. Sind sie einem bestimmten Partikularinteresse verbunden, dann führt das zwangsläufig dazu, dass sie manchmal die wahren Beweggründe für ihr Tun und Handeln verschleiern – nicht nur gegenüber dem Volk, sondern auch gegenüber anderen Mandatsträgern. Nehmen wir einmal an, Sie wären ein Politiker und der Finanzindustrie eng verbunden, weil diese die Anwaltskanzlei mandatiert, der Sie als Sozius eng verbunden sind. Deshalb sind Sie daran interessiert, dass es diesen – der Anwaltskanzlei und der Finanzindustrie – möglichst gut geht. Und jetzt beschäftigen Sie sich mit der Finanzaufsicht und wollen erreichen, dass man es der Finanzindustrie erlaubt, Produkte zu verkaufen, die sie selbst nicht mehr versteht. Das können Sie als Politiker natürlich so nicht sagen. Es sei denn, Sie gehören einer ausgesprochenen Klientelpartei an, die sowieso keinen Zuspruch aus anderen, als den Finanzkreisen erwartet. Also müssen Sie Ihr Engagement so verpacken, dass es so aussieht als würden Sie etwas für die Allgemeinheit tun. Da bietet es sich doch an, wenn Sie auf die Abwanderung von Arbeitsplätzen in den angloamerikanischen Raum verweisen, die drohe, wenn der Finanzmarkt nicht liberalisiert werde. Natürlich Sind Sie als Politiker ausgewiesener Finanzexperte. Das zeigt sich daran, dass die Finanzindustrie Sie dauernd zu Vorträgen einlädt, um sich ihrer hervorragenden Expertise zu bedienen.

Wenn Politik die wahren Motive für ein Gesetzesvorhaben nicht nennt, dann werden Sie die wahren Regelungsziele auch nicht in den Gesetzesmaterialien finden. Und schon gar nicht in dem Gesetz selbst. Will man die hinter einem Gesetz stehenden Interessen verschleiern, formuliert man das Gesetz so, dass unsichtbar wird, wer hier wie begünstigt wird. Und da bietet es sich geradezu an, Gesetze zu machen, die Otto-Normalverbraucher nicht versteht. Ähnliche Erscheinungen gab es offenbar schon im alten Rom, schrieb doch Publius Cornelius Tacitus: „Je korrupter der Staat, desto zahlreicher die Gesetze”.

Step 27: Von der Sachfrage zur Machtfrage

Politiker sind in der Demokratie erfolgreich, wenn sie sich gegenüber anderen durchsetzen. Das gelingt ihnen besonders gut, wenn sie von Selbstzweifeln und Skrupeln wenig angekränkelt sind und einen ausgeprägten Machtinstinkt haben. Da Politiker ständig in Machtkategorien denken, flüstern teuflische Strategen der Rechtsunsicherheit ihnen immerzu ein: Sachfragen sind Machtfragen! Für diese Gehirnwäsche braucht es keine Psychologen, es genügen die Parteifreunde. Und so sind viele Politiker anfällig dafür, politische Entscheidungen nicht aus sachlichen Erwägungen zu treffen, sondern danach, welchem politischen Lager die Vorschläge entspringen. Einen guten Vorschlag bringt man dadurch zu Fall, dass ihn die Opposition macht.

Ein schöner Begleiteffekt des Lagerdenkens ist, dass es viele Politiker beratungsresistent macht. So ist es für jeden Strategen der Rechtsunsicherheit ein Vergnügen, wenn Minister Beiträge der Beamten ihres Ministeriums danach beurteilen, ob sie vielleicht als politische Schützenhilfe für das feindliche politische Lager zu verstehen sein könnten. So mutieren sachlich und fachlich motivierte Beiträge zu parteipolitischen Hinterhalten. Mit der Folge, dass Fachbeamte dem feindlichen politischen Lager zugeordnet und nicht mehr um Rat gefragt werden. Und umgekehrt werden fachliche Nieten zu engsten Beratern des Ministers, nur weil sie in dessen politischem Lager stehen.

Beste Ergebnisse in der Disziplin schlechte Gesetzgebung erzielen Minister, wenn sie in ihrem Ministerium ein Raumschiff aus Vertrauensleuten aufbauen. Der Minister übernimmt ein Ministerium, das vorher ein Minister anderer politischer Couleur geleitet hat. Überall nur Feinde! Niemandem kann der Minister trauen. Er ist allein im dunklen Haus voller Gespenster. Also umgibt er sich mit Vertrauten, egal, ob sie etwas von der Sache verstehen oder nicht. Hauptsache, sie werden ihn nicht angreifen, verraten, sondern ihm beistehen, egal, was er vorhat. Persönliche Loyalität geht über fachliche Loyalität. Ein solches Raumschiff verliert den Kontakt zu den Mitarbeitern im Ministerium, lässt deren Ressourcen ungenutzt, und produziert, wenn es überhaupt etwas produziert, heiße Luft.

Step 28: Für Fortgeschrittene: Die Einholung externen Sachverstandes

Was machen Minister und Staatssekretär, die in ihrem Raumschiff sitzen, umgeben von feindlicher – gleichbedeutend mit unfähiger – Ministerialverwaltung? Sie holen sich externen Sachverstand.

Natürlich holt man sich den externen Sachverstand von ausgewiesenen Experten. Die besten Experten sind immer die Experten in eigener Sache. Deshalb ist es ratsam, in jedem Falle Experten holen, die genau in dem Bereich tätig sind, der reguliert werden soll. Also wenn es um Finanzmarktregulierung geht, holt man sich natürlich Finanzexperten – und zwar am besten von den wichtigsten Finanzinstituten, den ihnen verbundenen Anwaltskanzleien, Wirtschaftsberatungsunternehmen und von den in der Welt der Hochfinanzen renommiertesten Hochschulen. Das garantiert Wissenschaftlichkeit und Praxisnähe. Nur solche Experten sind in der Lage, Finanzkrisen vorherzusagen und wirksame Instrumente dagegen zu entwickeln.

Experten müssen komplizierte Regelungen präsentieren. Wäre etwas einfach zu regeln, wären die Experten überflüssig. Deshalb werden Experten wegen der hohen Komplexität der Regelungsmaterie komplexe Regeln vorschlagen. Man sägt nicht den Ast ab, auf dem man sitzt. So steht kaum zu erwarten, dass Finanzexperten auf eine einfache Lösung kommen werden wie z.B. ein Verbot aller Finanzpapiere, deren Funktionsweise man nicht einem Siebenjährigen erklären kann. Was bliebe denn dann für die Wissenschaftler zu analysieren und für die Finanzinstitute zu verkaufen? Manchmal macht die Beteiligung von Experten eine Regelungsmaterie sogar so komplex, dass der Gesetzgeber die Materie gar nicht mehr anfasst. Die Vorteile der Expertenbeteiligung können durch den Einsatz von Expertengremien, der für eine noch tiefere Durchdringung der Materie und sachliche Ausgewogenheit sorgt, potenziert werden.

Hervorragende Experten sind Ex-Politiker der eigenen Parteicouleur oder die mit ihnen verbundenen Anwaltskanzleien, Wirtschaftsberatungsunternehmen etc. Das nennt man Win-Win-Situation: Der Ex-Politiker behält einen exklusiven Zugang zur aktiven Politik, den er als Berater, Lobbyist oder ähnliches wirtschaftlich ausschlachtet. Und der auftraggebende Minister braucht keine Angst zu haben, dass ihm ein wild gewordener Experte in machtpolitisch ungünstiger Weise in den Rücken fällt. Wie eine Expertise ausfällt, für die man das erforderliche Expertenwissen durch Informationen der einschlägigen Lobbyisten erworben hat, bedarf keiner Erklärung.

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