Verwaltung und Öffentlicher Dienst

Die Administration und ihre Mitarbeiter
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Wenn der Staat dem Bürger unmittelbar gegenübertritt, dann meist in Form der Verwaltung. Dort begegnet der Bürger den Beamten. “Die Beamten laufen bleich und übelriechend herum, weil die Arbeitsbelastung so hoch ist”, so beschrieb der ehemalige Berliner Finanzsenator Thilo Sarrazin (Werbung)die Zustände in den Behörden. Ob das bei “Ihren” Behörden auch so ist, davon sollten Sie sich selbst ein Bild machen. Jedenfalls sind moderne Verwaltungen mehr als ein Haufen Schnarchnasen und die Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes erbringen mehr und weit engagierter Dienstleistungen als man manchmal so denkt … .

Justiz-und-Recht informiert auf folgenden Seiten zu Themen der Verwaltung:

Und Beiträge zum Öffentlichen Dienst finden Sie hier:

 

Abkehr von der Bestenauslese der Bundesbeamten im Wettbewerbsföderalismus

Was Kannibalismus, Tauschversetzungen, Raubernennungen und das Prinzip der Bestenauslese miteinander zu tun haben und die Verfassungswidrigkeit der Kopftauschvereinbarung
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Dass ein Berliner Innensenator vom Bundesinnenminister Abkehr von der Bestenauslese der Bundesbeamten fordert, ist merkwürdig. Sollen auf Beamtenstellen nicht immer nur die Besten gesetzt werden, derer man habhaft werden kann? Immerhin kann sich der Innensenator auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berufen …

Was ist passiert? Das Land Berlin fühlt sich vom Bund unfair behandelt. Der Tagesspiegel berichtet darüber unter den Schlagzeilen: Henkel wirft Bund “Kannibalisierung” vor und “Raubernennung” im Bundeskanzleramt. Kannibalisierung durch den Bund liegt selbstredend keineswegs im Berliner Interesse. Nun wissen Sie als treuer Leser von Justiz-und-Recht.de natürlich, dass Bund und Länder in Wahrheit keine Interessen haben, sondern nur Interessen der Bürger (siehe Mythos der Interessen des Bundes, der Länder oder der Kommunen – und eine Anmerkung zum Wettbewerbsföderalismus). Nichtsdestotrotz: Man könnte schon auf den Gedanken kommen, der Bund sei unfair gegenüber Berlin. Nicht aber gegenüber den Berliner Polizisten. Denn diesen bietet er eine bessere Bezahlung …

Berliner Besoldungsrückstand und Personalrekrutierung in Zeiten des Mangels

Wie allseits bekannt: In Sachen Besoldung ist Berlin Schlusslicht. Wenn Sie ein Beamtenhasser sind, haben Sie natürlich kein Problem damit. Die Berliner Beamten aber schon. In Berlin sitzen in gemeinsamen Behörden der Länder Brandenburg und Berlin zwei Mitarbeiter in einem Raum, tun genau das gleiche, sind genauso qualifiziert, aber einer verdient erheblich weniger, nur weil er im Berliner Landesdienst steht. In Berliner Jobcentern erleben Sie genau das Gleiche, nur dass hier Bundesbedienstete mit Berliner Bediensteten an einem Tisch sitzen. Dabei geht es nicht um Peanuts. Nur zur Illustration: Besoldungsgruppe A9 (z.B. ein Polizeihauptmeister) Grundgehalt in der Endstufe beim Bund: 3.418,58 in Berlin2.906,20. Und wenn das so ist, dann macht man das, was in einem freien Land in einer freien Marktwirtschaft so üblich ist: Man schaut, ob man zu einem lukrativeren Arbeitgeber wechseln kann.

Nun hat Berlin ja schon lange den enormen Besoldungsrückstand. Das war lange Zeit kein Problem, weil Berlin jahrelang fast kein Personal eingestellt hat. Und der Wechsel dienstälterer Beamte zu anderen Dienstherren ist aus verschiedenen Gründen weder besonders aussichtsreich noch besonders begehrt, so dass es nicht zu einem marktwirtschaftskonformen Abfluss der schlecht besoldeten Berliner Beamten kam. Vor allem aber hatten die Innenminister und -senatoren der Länder irgendwann verabredet, dass ein Wechsel von Beamten von einem Land zum anderen nur im sogenannten „Kopftausch“ möglich sein solle. Wenn also ein Berliner Beamter in einem anderen Bundesland arbeiten wollte, musste er einen Kollegen dort suchen, der im Gegenzug nach Berlin kommt. Ausnahmen sollte es nur bei sozialen Härtefällen geben. Und das sollte auch für den Wechsel vom Landesdienst in den Bundesdienst und umgekehrt gelten.

Und jetzt kommen wir zu dem, was den Berliner Innensenator so auf die Palme bringt:

Denn aktuell tritt aus Altersgründen eine ganze Generation von Beamten in den Ruhestand. Der Personalbedarf ist enorm. Und plötzlich steht Berlin im Wettbewerb mit anderen Bundesländern. Angesichts des kaum verringerten Besoldungsabstandes zu Bund und anderen Ländern hat Berlin enorme Schwierigkeiten bei der Rekrutierung des Nachwuchses. Warum sollten fähige Leute am Beginn ihres Berufslebens, flexibel und ungebunden, beim am schlechtesten bezahlenden Dienstherrn einsteigen? Bei der Konkurrenz mit einigen Bundesländern mag helfen, dass Berlin so hipp und sexy ist. Nur im Vergleich zu den ebenfalls in Berlin ansässigen Bundesbehörden zieht das nicht. Und wenn man dann noch daran denkt, dass Berlin nicht gerade die Speerspitze moderner und attraktiver Verwaltung ist … Jedenfalls ist der Berliner Innensenator froh über jeden, der für den Berliner Landesdienst, insbesondere aber für den Polizeidienst akquiriert werden kann.

Wie es der Zufall so will, hat der Bund, zufälligerweise insbesondere die Bundespolizei, aktuell ebenfalls einen enormen Personalbedarf und beschränkt sich nicht nur darauf, Berlin die Berufseinsteiger vor der Nase wegzuschnappen, sondern er greift auch auf bereits ausgebildete Landesbeamte, insbesondere Polizeibeamte zu. Der GdP-Sprecher Steve Feldmann teilte dem Tagesspiegel dazu mit, dass das im Gegensatz zu einem Wechsel in ein anderes Bundesland ganz einfach gehe: „Der Berliner Polizeibeamte muss gar nicht selbst kündigen und damit ein Risiko eingehen. Er wird von seinem neuen Dienstherrn einfach zum Bundesbeamten ernannt und in diesem Augenblick erlöscht automatisch sein Treueverhältnis zum Landesherrn.“

Der Berliner Innensenator spricht von „Raubernennungen“. Die sind allerding für den Berliner Steuerzahler ziemlich ärgerlich: Der bezahlt die Ausbildung der Polizisten und dann gehen die zum Bund. Dazu nun der Innensenator: „Wir haben in dieser Legislaturperiode versucht, den Beamtenjob in der Hauptstadt durch eine höhere Besoldung attraktiver zu machen. …  Insbesondere im Vergleich zum Bund, der als Arbeitgeber eine harte Konkurrenz darstellt, können wir derzeit nicht mithalten. Deshalb sind und bleiben wir in Berlin darauf angewiesen, dass sich alle Behörden an die bundesweiten Absprachen halten.“

Dazu muss man nun sagen, dass Berlin in heroischer Anstrengung tatsächlich versucht hat, durch eine regelmäßig 0,5%-Punkte über der durchschnittlichen Besoldungssteigerung liegende Besoldungserhöhung den Anschluss an das Durchschnittsniveau zu finden. Dass diese Anstrengung insbesondere angesichts der zusätzlichen Wohltat, dass von der Gehaltssteigerung gleich 0,2%-Punkte in die Versorgungsrücklage fließen, von den abwerbungsbereiten Berliner Beamten nicht honoriert wird, ist in der Tat erstaunlich, zumal die Angleichung an das Durchschnittsniveau bei diesem Tempo bereits in zehn Jahren erreicht wird.

Andererseits kann man konzedieren: Hier funktioniert der Wettbewerbsföderalismus! Die Beamten gehen dahin, wo sie bessere Bedingungen vorfinden. Dass nun gerade ein Innensenator der Partei, die den Wettbewerbsföderalismus maßgeblich vorangetrieben hat, sich darüber beschwert, dass dieser funktioniert, ist ein Kapitel aus dem Buch „Die Geister, die ich rief, werd´ ich nicht wieder los“. Der Idee des Wettbewerbsföderalismus inne wohnt sogleich das Allheilmittel: Wenn ich mich mit meinem Angebot am Markt nicht durchsetze, muss ich ein besseres Angebot machen! Das hat der Innensenator messerscharf erkannt und setzt auf eine Arbeitgebermarke „Hauptstadt machen“. Deren zentrale Positionierung lautet: „Bei der Berliner Landesverwaltung gibt es vielfältige Berufsfelder. Nur hier arbeitest Du unter Profis für die aufregendste Stadt der Welt“.

Es liegt auf der Hand, dass ein Besoldungsrückstand von mehreren tausend Euro jährlich durch eine solch´ tolle Arbeitgebermarke kompensiert wird. Dafür lässt man schon gerne mal seine jährliche Urlaubsreise sausen, zumal man die ja gar nicht braucht. Denn in Berlin „gibt es mutige Kerle, kecke Mädels, heiße Musik und wilde Partys“. Das alles natürlich für lau.

Verfassungswidrigkeit der Kopftauschvereinbarungen

Angesichts dieser fortgeschrittenen Rekrutierungsstrategie erstaunt es, dass der Berliner Innensenator nunmehr ankündigt „Ich werde dazu auch das Gespräch mit dem Bundesinnenminister suchen. Wir werden deutlich machen, dass eine solche Kannibalisierung die Sicherheitsarchitektur in Deutschland schwächt.“ Der Innensenator möchte erreichen, dass der Bund die Kopftauschvereinbarung einhält. Die Situation ist sogar so dramatisch, dass sich, wie die BZ unter der Überschrift “Alarm bei Berliner Polizei -Brandbrief: Berlins Polizei-Chef Kandt laufen die Mitarbeiter weg” berichtet, der Berliner Polizeipräsident in einer E-Mail an seine Mitarbeiter gewandt hat, in dem er zwar Verständnis für deren Abwanderungsbestrebungen äußert, aber darauf besteht, am Prinzip der Tauschversetzung festzuhalten, so dass eine Ausnahme nur in einem sozialen Härtefall vorliege.

Schauen wir uns Raubernennung, Kopftauschvereinbarung und das Prinzip der Tauschversetzung mal vor dem Hintergrund des Prinzips der Bestenauslese ein wenig genauer an:

Das Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG)

Der Bund will seine Stellen besetzen. Wie er das machen muss, dafür gibt es eine ziemlich klare Vorschrift, nämlich Art. 33 Absatz 2 des Grundgesetzes: „Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte“. Das ist das sogenannte Prinzip der Bestenauslese. Der Bund ist demnach verpflichtet, denjenigen einzustellen, der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung der Beste für das zu besetzende Amt ist. Diese Verfassungsbestimmung dient dem öffentlichen Interesse daran, dass nur die geeignetsten Personen für ein öffentliches Amt ausgewählt werden. Darüber hinaus gewährt sie auch dem geeignetsten Bewerber einen Anspruch, ein subjektives Recht darauf, ausgewählt zu werden.

Wenn Art. 33 Abs. 2 GG Eignung, Befähigung und fachliche Leistung zu den einzigen Auswahlkriterien macht, dann bedeutet das im Umkehrschluss: Andere Kriterien dürfen bei der Auswahl nicht herangezogen werden, also weder Geschlecht, Abstammung noch ethnische Herkunft, weder Behinderung, Religion noch politische Anschauungen, auch Herkunft, Beziehungen oder die sexuelle Identität dürfen keine Rolle spielen. Dementsprechend kann es auch keinen Ausschlussgrund für eine Auswahl bilden, dass ein Bewerber bereits im Öffentlichen Dienst des Landes Berlin beschäftigt ist. Und dementsprechend ist auch die Kopftauschvereinbarung zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern verfassungswidrig.

Stellenbewirtschaftungsinteresse des Dienstherrn

Allerdings kann das Prinzip der Bestenauslese eingeschränkt werden durch das sogenannte Stellenbewirtschaftungsermessen des Dienstherrn. Worum geht es da? Stellenbewirtschaftung ist die Steuerung des Personalbestandes auf der Grundlage der vom Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung gestellten Stellen und der zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel. Stellen Sie sich einfach ein Tableau vor, auf dem Sie Personen hin- und herschieben, um Lücken zu schließen, neue Aufgaben zu erfüllen etc. Nun kann sich der Dienstherr bei der Stellenbewirtschaftung dafür entscheiden, eine bestimmte vakante Stelle nur mit einem Bewerber aus dem vorhandenen Personalbestand zu besetzen. Das kann z.B. der Fall sein, wenn insgesamt zu viel oder genügend Personal vorhanden ist und man keine zusätzlichen Personalkosten durch die Einstellung eines Bewerbers außerhalb des Personalbestandes, durch eine sogenannte Außeneinstellung verursachen will. Praxisrelevant wird dies vor allem bei der Besetzung von Beförderungsstellen, also Stellen die voraussetzen, dass man zuvor schon ein anderes Amt bekleidet hat. Hier besteht das Stellenbewirtschaftungsermessen darin, zu entscheiden, ob die Beförderungsstelle nur mit Bewerbern aus dem eigenen Land besetzt werden kann oder auch mit einem Bewerber aus einem anderen Land. Das Prinzip der Bestenauslese kann also eingeschränkt werden, wenn es dafür Gründe in der Disposition über den eigenen Personalbestand gibt. Das Stellenbewirtschaftungsermessen betrifft jedoch nicht den Schutz von Dispositionsabsichten anderer Dienstherren und damit auch nicht die Kopftauschabrede.

Defizitäre Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Nun muss man dem Berliner Innensenator zu Gute halten, dass es einen Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999 – 2 BvR 1992/99 – gibt, dem man das Gegenteil entnehmen kann. Die entscheidende Textstelle lautet:

Nach ständiger, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist die öffentliche Verwaltung im Rahmen der ihr zustehenden Personal- und Organisationshoheit nicht gehindert, den Kreis der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu vergleichenden Bewerber um ein öffentliches Amt aufgrund sachlicher Erwägungen einzuengen (vgl. z.B. BVerwG, ZBR 1981, S. 228 und BVerwGE 68, 109 <113>). Solche Erwägungen liegen hier vor. Das Niedersächsische Ministerium der Justiz und für Europaangelegenheiten nimmt mit seiner Einstellungspraxis auf die Belange des Landes Sachsen- Anhalt Rücksicht, das derzeit zu einer Versetzung des Beschwerdeführers in den Zuständigkeitsbereich einer anderen Landesjustizverwaltung aus personalpolitischen Erwägungen nicht bereit ist.

Können also personalpolitische Erwägungen eines anderen Dienstherrn einen subjektiven Anspruch eines Beamten auf Auswahl nach Eignung, Befähigung und Leistung begrenzen? Hat das Bundesverfassungsgericht dazu bereits das letzte Wort gesprochen? Wohl eher nicht. Es handelte sich nur um eine Kammerentscheidung. Die Entscheidung bleibt eine Begründung für sein “Ja” schuldig. Sie tut das nicht, was das Bundesverfassungsgericht sonst immer tut, nämlich Abwägen. Schließlich stammt die Entscheidung aus der Zeit weit vor der Föderalismusreform, aus einer Zeit bundesweit im Wesentlichen einheitlicher beamtenrechtlicher Regelungen.

Nach herkömmlicher Abwägungsdogmatik können personalpolitische Interessen anderer Dienstherren den Anspruch auf Auswahl nach Eignung, Befähigung und Leistung nur dann einschränken, wenn sie das Interesse des Beamten und des aufnehmenden Dienstherrn an Auswahl nach Eignung, Befähigung und Leistung überwiegen. Das ist jedoch allenfalls insoweit der Fall, als dem abgebenden Dienstherrn angemessen Gelegenheit gegeben werden muss, die Stelle neu zu besetzen. Es kann also lediglich um eine zeitliche Verzögerung  des Dienstherrenwechsels gehen. Ist der abgebende Dienstherr nicht in der Lage, für Ersatz zu sorgen, weil er bei potentiellen Bewerbern mangels attraktiver Bedingungen keine Nachfrage hervorruft, ist das nicht Problem des aufnehmenden Dienstherrn oder des Beamten und kann kein sachlicher Grund sein, das Prinzip der Bestenauslese und die Berufsfreiheit einzuschränken. Mit der Föderalismusreform hat der Wettbewerbsföderalismus bewusst im Beamtenrecht Einzug gehalten.

Regelung über länderübergreifende Versetzung

Auf § 15 Absatz 3 des Beamtenstatusgesetzes kann sich Berlin nur berufen, wenn es um Versetzungen von Beamten geht, aber nicht in Falle von Raubernennungen. Diese Vorschrift gilt für die länderübergreifende Versetzung eines Beamten oder die Versetzung von einem Land in die Bundesverwaltung. Sie lautet: “Die Versetzung wird von dem abgebenden im Einverständnis mit dem aufnehmenden Dienstherrn verfügt. Das Beamtenverhältnis wird mit dem neuen Dienstherrn fortgesetzt“. Diese Vorschrift setzt in der Tat das Einverständnis des abgebenden Dienstherrn mit der Versetzung voraus. Im Zusammenhang mit Raubernennungen geht es aber gar nicht um Versetzung. Versetzung ist ist die auf Dauer angelegte Übertragung eines anderen Amtes bei einer anderen Behörde oder einem anderen Dienstherrn. Bei der Raubernennung jedoch wird der Landesbeamte vom Bund zum Bundesbeamten ernannt und ist damit kraft Gesetzes (§ 22 Abs. 2 des Beamtenstatusgesetzes) gleichzeitig aus dem Beamtenverhältnis zum Land entlassen.

Versorgungslastenteilungs-Staatsvertrag

Schließlich gibt es noch den Staatsvertrag über die Verteilung von Versorgungslasten bei bund- und länderübergreifenden Dienstherrenwechseln (Versorgungslastenteilungs-Staatsvertrag). Dessen § 3 Abs. 1 und 2 lauten:

“(1) Eine Versorgungslastenteilung findet bei einem Dienstherrenwechsel statt, wenn der abgebende Dienstherr dem Dienstherrenwechsel zugestimmt hat und zwischen dem Ausscheiden und dem Eintritt keine zeitliche Unterbrechung liegt.

(2) Die Zustimmung muss vor dem Wirksamwerden des Dienstherrenwechsels schriftlich gegenüber dem aufnehmenden Dienstherrn erklärt werden. Sie darf nur aus dienstlichen Gründen verweigert werden.”

Der Staatsvertrag regelt also nicht, dass die Zustimmung des abgebenden Dienstherrn Wirksamkeitsvoraussetzung für einen Dienstherrenwechsel wäre. Die fehlende Zustimmung hat nur Einfluss auf die Versorgungslastenverteilung. Allerdings dürften die Regelungen davon ausgehen, dass es möglich sein könnte, durch eine Zustimmungsverweigerung auch das Prinzip der Bestenauslese aushebeln zu können.

Fazit

Das Prinzip der Bestenauslese steht zwar dem Prinzip der Tauschversetzung nicht entgegen, nicht aber Raubernennungen. Natürlich wird nötigenfalls das Bundesverfassungsgericht das letzte Wort haben. Da das Prinzip der Bestenauslese nicht nur für den Bund, sondern auch für die Länder gilt, sollten die Innenminister und die Innensenatoren der Länder die Kopftauschabrede einer kritischen Überprüfung unterziehen. Im Übrigen ist Kannibalisierung das Prinzip des Wettbewerbsföderalismus. Gerade was die Beamtenbesoldung betrifft, hat das Land Berlin bei der Föderalismusreform entgegen aller Warnungen auf die Föderalisierung gedrängt. Und jetzt hat Berlin den Salat. Ein Schwächling, der einen schlafenden Tiger weckt, muss damit rechnen, dass ihn dieser auffrisst. Oder wie man an der Börse auf gut Deutsch sagt: Short Term Winner, Long Term Loser.

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Behörden

Behörden können in ganz anderer Art und Weise zur Rechtsunsicherheit beitragen als Rechtsanwälte, Gerichte und die Ministerialverwaltung. Anders als die Anwaltschaft als Profiteur der Rechtsunsicherheit sind Behörden die großen Verlierer. Trotzdem sind sie Täter zugleich. Sie sind wesentliche Akteure der Vergrämungsstrategie. Sie erinnern sich: Das ist die Strategie, die darauf setzt, dem Bürger die Rechtsordnung so zu präsentieren, dass er keine Lust hat, sich mit ihr zu beschäftigen.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben

Falls Sie sich gewundert haben, dass hier Behörden und Ministerialverwaltung nebeneinanderstehen: Mit „Behörde“ im Sinne dieses Beitrags sind Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben gemeint, also die Verwaltungen, die gerade keine Ministerialaufgaben wahrnehmen. Was Ministerialverwaltungen machen, siehe dazu Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben nehmen die Verwaltungstätigkeit wahr, die der Bürger üblicherweise mit dem Begriff „Verwaltung“ in Verbindung bringt: Zwei Beamte trinken Kaffee, stehen bei Erscheinen des Bürgers im Rathaus unwillig auf und erteilen dem Bürger, nachdem sie ihn wegen unvollständig ausgefüllten Antrages, fehlender Unterlagen oder verschwundener Akte bereits mehrfach nach Hause geschickt haben, die Genehmigung, die er gerne haben will. Oder sie erteilen sie eben nicht. Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben vollziehen Recht. Sie erfüllen öffentliche Aufgaben, indem sie rechtliche Vorgaben abarbeiten. Sie verrichten den unmittelbaren Dienst am Bürger, sei es, dass sie den Bürger mittels Befehl und Zwang belasten (sogenannte Eingriffsverwaltung), sei es, dass sie dem Bürger Leistungen, insbesondere Sozialleistungen, gewähren (sogenannte Leistungsverwaltung). Dass darunter auch der Bau von Autobahnen und Schulen zu verstehen ist (sogenannte Daseinsvorsorge), soll hier nicht weiter vertieft werden. Es genügt, dass Sie eine Idee davon haben, was die unpolitische Administration so macht.

Vollzugsaufgaben und Ministerialaufgaben sind sehr unterschiedlicher Natur. Dennoch sind einige Rahmenbedingungen für die Beamten, die klassische Vollzugsaufgaben wahrnehmen, dieselben, wie für die Beamten mit typischen Ministerialaufgaben. Allerdings mit sehr unterschiedlichen Folgen.

Die Ansätze der Strategie der Vergrämung durch die Verwaltung

Behörden repräsentieren für den Bürger den Staat und das Recht. Zur allgemeinen rechtsstaatlichen Verunsicherung tragen Behörden insofern als Manifestation des Rechts bei, indem sie mit allen Wassern der Verunklarungsstrategie gewaschenes Recht anwenden müssen. Wie der Amerikaner sagt: Trash in, trash out. Genügt das schon nicht, um dem Bürger die Rechtsordnung madig zu machen, sollte man als Stratege der Rechtsunsicherheit die Verwaltung dazu bringen, schlechte Gesetze auch noch schlecht anzuwenden und überhaupt einen miserablen Service zu bieten.

Step 46: Komplexes Recht und Massenverwaltung

Komplexes Recht und Massenverwaltung passen nicht zusammen. Wenn einerseits das Rechtssystem auf glasperlenspielartige Differenzierungen angelegt ist und andererseits das Vollzugssystem auf Mechanisierung, dann bewirkt das einen Bruch. Dieser sorgt immer wieder für viel Frust bis hin zur Verzweifelung nicht nur bei den bei den Bürgern, sondern auch bei den Verwaltungsmitarbeitern. Und das freut natürlich jeden Vergrämungstrategen.

Stellen Sie sich vor, Sie haben eine Rechtsordnung, die hochkomplex und voller aus den unterschiedlichsten Quellen gespeister Differenzierungen ist. Und dann lassen Sie dieses Recht durch einen Trupp vollziehen, der gar nicht in der Lage ist, die Komplexität und den Differenzierungsreichtum nachzuvollziehen. Das nenne ich einen gelungenen Griff in den rechtsstaatlichen Giftschrank. Natürlich können komplexe Systeme von Personen gesteuert werden, die diese Systeme nicht bis in alle Einzelheiten verstehen. Ein modernes Flugzeug z.B. ist ein komplexes System. Ein Pilot muss nicht die Feinheiten jeder einzelnen Komponente seines Flugzeuges verstehen. Es genügt, wenn die Steuerung des Systems Flugzeug so konstruiert ist, dass auch jemand, der das Flugzeug nicht selbst gebaut hat, es fliegen kann. Ein komplexes System mit einem einfachen Steuerungsmechanismus kann mit einfachen Mitteln gesteuert werden.

Das Besondere an einer durch die verschiedensten Mittel der Verunklarung verkomplizierten Rechtsordnung ist, dass es an dem einfachen Steuerungsmechanismus fehlt. Gäbe es einen solchen Mechanismus, dann müsste er etwa wie folgt aussehen: Oben wird ein Sachverhalt hineingeworfen, dann rumpelt es mächtig in der Maschinerie der Rechtsanwandung, dem Subsumtionsautomaten, und schließlich kommt unten ein Ergebnis raus. Für den Strategen der Rechtsunsicherheit zum Glück gibt es jedoch eine solche Maschine nicht. Der Anwender des Rechts muss also, wenn er in der komplexen Rechtsordnung zu wenigstens vertretbaren Ergebnissen kommen will, das System, zumindest soweit es von Relevanz ist, voll verstehen. Demnach verfügen alle Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes über juristische Kenntnisse und juristische Fähigkeiten eines obersten Bundesrichters.

Natürlich ist das nicht der Fall. In den großen Verwaltungen gibt es zwar auch Juristen und natürlich auch solche mit hervorragenden Kenntnissen und Fähigkeiten. Manchmal verfügen auch Nichtjuristen in den verwaltungen über hervorragende juristische Fähigkeiten und Kenntnisse. Das Gros der Gesetze vollziehenden Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes aber hat eine Ausbildung, die juristische Fähigkeiten und Kenntnisse auf einfachem Niveau oder manchmal auch gar nicht vermittelt.

Step 47: Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme

Das wissen natürlich auch die Verwaltungsspitzen und versuchen, die Komplexität handhabbar zu machen. Das tun sie, indem Sie den Gesetzesvollzug durch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen und Formulare näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die auch weniger gut ausgebildete Bedienstete nachvollziehen können. Besonders effektiv in diesem Sinne sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben. Das Ganze geht so weit, dass es Bedienstete gibt, die das Gesetz nicht kennen, das sie anwenden, sondern nur die das Gesetz erläuternden Rundschreiben und Arbeitsanweisungen. Bei der Bearbeitung von Verwaltungsangelegenheiten existiert manchmal das nicht, was außerhalb der Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme liegt. Eine Konstellation, die im EDV-System nicht vorgesehen ist, wird entweder nicht berücksichtigt oder es müssen Umgehungslösungen gefunden werden.

Das Tolle an diesen „Arbeitshilfen“ ist, dass sie entweder der Komplexität des einschlägigen Rechts von vorneherein nicht gerecht werden wollen, weil der Verfasser zu faul ist oder – häufiger – sich vor der Verantwortung für die damit verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will. Oder die Arbeitshilfen wollen die gesamte Komplexität des einschlägigen Rechts vollständig abbilden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verfasser ein guter, wissenschaftlich ambitionierter Jurist ist. Diese Arbeitshilfen werden lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex. Außerdem müssen sie ständig aktualisiert werden, weil den Gerichten und den Gesetzgebern ständig etwas Neues einfällt.

Step 48: Verwaltungsjuristen

Als redlicher Dienstherr stellt man überforderten Verwaltungsmitarbeitern einen Verwaltungsjuristen beiseite, der helfen soll, die Komplexität zu entwirren. Die Auswahlverfahren für Verwaltungsjuristen gestalte man durch das Abfragen von Wissen und die Bewertung von Falllösungen anhand Vollständigkeitskriterien so, dass Machertypen wenig Chancen haben, sondern der Juristentyp die besten Karten hat, der die Garantie dafür gibt, dass er auch jeden nur denkbaren rechtlichen Aspekt einer Angelegenheit berücksichtigen wird. Denn zur Vergrämung besonders geeignet sind exzellente Verwaltungsjuristen, die, wenn Sie mit einem Problem zu ihnen kommen, Sie mit mehreren Problemen wieder nach Hause schicken.

Step 49: Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Wenn Sie eine Rechtsprechung haben, die zunehmend vom Gesetzestext abweicht, schaffen Sie einen zusätzlichen Bruch im System, indem Sie den Beamten auf strikte Gesetzestreue, also auf die buchstabengetreue Anwendung des Gesetzes trainieren. Und natürlich darf die Verwaltung nicht selbst darüber entscheiden, ob sie eine Norm für ungültig hält oder nicht. Der Fachmann sagt dazu: Die Verwaltung hat keine Normverwerfungskompetenz. Damit bleibt jegliche kreative Rechtsanwendung den Gerichten vorbehalten. Daraus resultierende Prozessverluste der Verwaltung werden der Verwaltung als Unfähigkeit zugrechnet.

Step 50: Hierarchie und Weisungsgebundenheit, Zuständigkeit und Ressortdenken

Für die Ministerialverwaltung ist unter Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit über Hierarchie und Weisungsgebundenheit und über Zuständigkeit und Ressortdenken das Wesentlich bereits gesagt. Das dort Ausgeführte gilt entsprechend auch für die vollziehende Verwaltung. Gerade Zuständigkeitsfragen können Bürger und Verwaltungsmitarbeiter in die Verzweiflung treiben. Von Horst Evers gibt es in dem Bändchen Gefühltes Wissen eine kleine Geschichte dazu:

Ein Mann ist Heiligabend mit der Bahn gestrandet und hängt auf einem kleinen Bahnhof fest. Er ist nach drei Stunden entnervt und ruft die Polizei an, um eine Anzeige wegen Freiheitsberaubung aufzugeben. Antwort der Polizei: “Anzeige wegen Freiheitsberaubung geht telefonisch nicht, da müssen Sie schon persönlich vorbeikommen”.

Step 51: Aufwendige Verfahren

Ein weiteres Vergrämungsmittel ist, dass Verwaltungsverfahren auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt sind. Dafür gibt es gute Gründe, siehe dazu Akten in der Verwaltung. Aber den Bürger kann man mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern in den Wahnsinn treiben. Ein besonders probates Mittel ist es, Unterlagen über Unterlagen anzufordern, um dann festzustellen, dass der Antrag von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man all die vielen Unterlagen und all die vielen Wege sich von vorneherein hätte sparen können.

Ergänzend kann nur geraten werden, dass getrennt werden sollte, was zusammengehört. Einheitliche Lebenssachverhalte sollten nur unter Beteiligung möglichst vieler Behörden bearbeitet werden können. Das vervielfacht die Vergrämungseffekte. Im Übrigen sollte auch die einheitliche Bearbeitung einer Angelegenheit durch eine Behörde durch räumliche getrennte Bearbeitung einzelner Verfahrensschritte in über das ganze Land verstreuten Dienstgebäuden entschleunigt werden.

Im Übrigen sichert die Regelgebundenheit der Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes, dass auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchgezogen werden, anstatt pragmatisch, zügig und einfach handeln zu können. Stundung, Erlass, Niederschlagung und andere Instrumente, die ermöglichen sollen, dass die Verwaltung auch mal auf strikte Exekution der Vorschriften verzichten kann, wenn der Aufwand in überhaupt keinem Verhältnis zum Ertrag steht, sollten an Bedingungen geknüpft werden, die mehr Aufwand erzeugen, als die weitere Verfolgung der Angelegenheit.

Um auch nur jeden Gedanken an eine pragmatische Handlungsweise zu ersticken, sollte jeder Regelverstoß zu finanzieller Haftung des Bediensteten und Disziplinarmaßnahmen führen. Flankiert werden sollte das durch einen peniblen Rechnungshof, der auf dreißig Seiten rechtsgutachterlichen Ausführungen präzise nachweist, dass bei ordnungsgemäßem Umgang und nur halbtägigem Mehraufwand in dieser oder jener Angelegenheit fünf Euro hätten gespart werden können, und eine verschärfte Prüfung eines Regresses gegen den verantwortlichen Beamten verlangt.

Step 52: Für Fortgeschrittene: Selbstbeschäftigungsregeln

Aufwendige Verfahren flankieren geschickte Strategen der Vergrämung mit Selbstbeschäftigungsmaßnahmen für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung. Diese Maßnahmen begleiten die eigentliche Verwaltungsarbeit, führen dazu, dass es den Beschäftigten nie langweilig wird, und sind vor allem völlig sinnlos. Und frustrierte Mitarbeiter machen Fehler, sind krank und verbreiten schlechte Stimmung …

Da bietet sich z.B. an, dass man jedes Handeln der Verwaltung evaluieren und dokumentieren kann. Natürlich nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Natürlich kann man Evaluationen bestimmten sachlichen Verwaltungshandelns vornehmen. Aber ist es nicht besser Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen vorzunehmen? So könnte es z.B. nützlich sein, die Nutzung der Kopiergeräte zu evaluieren. Dazu könnte man eine Berichterstattungspflicht einführen. Wieviel Zeit haben Sie am Kopiergerät verbracht? Wieviele Seiten haben Sie kopiert? Für welche Vorgänge? Und warum? Konnte Einsparungspotential durch doppelseitiges Kopieren realisiert werden? Natürlich müsste auch evaluiert werden, welchen Anteil Männer und Frauen an der Nutzung des Kopiergerätes haben. Sinnvoll wäre es natürlich auch, entsprechende Schulungen anzubieten. Und könnte man dann nicht auch die Evaluation evaluieren? Wieviele der Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Gesamtzahl der Kopien auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kopieraufkommen zu Verwaltungszweigen mit geringem Kopieraufkommen? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Um einen differenzierteren Verlauf darstellen zu können, könnte es sich anbieten, die Evaluationsintervalle zu kürzen.

Und natürlich Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt und das nächste Jahrhundert. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alles Material für die Steuerung. Die Personalsteuerung. Die Finanzsteuerung. Die Kostensteuerung. Die Immobiliensteuerung. Die Investitionssteuerung. Die IT-Steuerung. Die Gesamtsteuerung. Die Bereichssteuerung. Die Teilbereichssteuerung. Die Bereichsentwicklungssteuerung. Die Grobsteuerung. Die Feinsteuerung. Natürlich mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Und immer noch steht verzweifelt ein einsamer Stratege der Vergrämung und ruft: Wann wird es mir endlich gelingen, dass die Verwaltung sich zu hundert Prozent mit sich selbst beschäftigt?

Step 53: Sprachverwendung durch Behörden

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Behörden. Strategen der Vergrämung lehren den Behörden: Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung bedeutet Substantivismus, Passivstil und verschachtelte Sätze. Die in Die Sprache des Rechts angeführten Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte müssen den Beamten in Fleisch und Blut übergehen. Das ermöglicht es der Verwaltung, die Bürger, aber auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden: Aufgrund des verzögerungsbedingt verspäteten Beginns der Auftaktsitzung des Landessprachentbürokratisierungsgremiums ergibt sich eine Verschiebung der Terminleiste für die Erstellung des amtlichen Abschlussberichts und die Vorstellung desselben.

Step 54: Die Verwaltungsgebäude und weitere Mittel des trading down

Geschickte Strategen der Vergrämung runden das Ganze ab durch vergrämungsgeeignete Gebäude und Räume. Gebäude und Räume sollten geringe Wertschätzung der Mitarbeiter und der Kunden der öffentlichen Verwaltung deutlich zum Ausdruck bringen. Jahrzehntelange Instandhaltungsrückstände, mangelnde Reinigung und schmuddelige Toiletten gehören zur Grundausstattung. In großen Bürogebäuden sollte eine nur historisch zu erklärende Nummerierung der Räume die Orientierung erschweren. Natürlich sollte man den Mitarbeitern des Öffentlichen Dienstes keine Sozialräume, keine Küchenzeilen, geschweige denn Kühlschränke oder Geschirrspülmaschinen zur Verfügung stellen, sondern allenfalls direkt neben dem Abort gelegene, für jeden Besucher einsehbare Teeküchen mit Heißwasserboilern in Abstellkammern ohne Tageslicht. Das befördert nicht nur die Arbeitsmotivation der Verwaltungsmitarbeiter, sondern diese erwecken gegenüber Besuchern den Eindruck ständigen Kaffeekochens, Feierns oder Brötchenschmierens.

Wem auch das noch nicht genug ist, der kann die Arbeitsmotivation der Beamten und Angestellten des Öffentlichen Dienstes weiter senken, z.B. durch schlechte Bezahlung, irrsinnige Beförderungssysteme, Technik auf Vorkriegsstand, Personalkürzungen, Computerprogramme, die durch zusätzliche Arbeitsschritte vereinfachen, ständiges Schlechtreden des Öffentlichen Dienstes usw. Wie es reinschallt, so schallt es raus. Und das wollen wir Strategen der Vergrämung ja erreichen.

 

Weiter geht es mit die Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 15: Wissenschaftler, Verlage und Autoren: Die Brunnenvergifter der Rechtssicherheit – Das Dogma der Wissenschaftlichkeit der Rechtsfindung.

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