Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 11: Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit

Über Hierarchie und Weisungsgebundenheit, über Ressortdenken, Bedenkenträger und ministerialen Dünkel
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Nachdem wir in Politiker als Akteure der Rechtsunsicherheit gesehen haben, welche Mechanismen Politiker in der Demokratie dazu bringen, immer komplexere Regelungen zu schaffen, geht es jetzt um die Ministerialverwaltung als die wichtigsten Co-Akteur an der Quelle der Rechtsunsicherheit, dem Gesetzgebungsverfahren. Typisch für Ministerialverwaltung ist die Politiknähe. Die Spitzen eines Ministeriums bilden Politiker, die Minister oder Senatoren und die Staatssekretäre. Die Ministerialverwaltung bereitet die politischen Entscheidungen des Ministers und damit letztlich der Regierung vor. Insbesondere stammen die meisten Gesetze aus den Federn der Ministerialverwaltungen, aber auch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben etc. Ministerialverwaltungen haben als oberste Bundes- oder Landesbehörden oft auch Aufsichtsfunktionen über andere Behörden. Zum Teil nehmen Ministerialverwaltungen auch selbst unmittelbar Verwaltungsaufgaben gegenüber dem Bürger wahr.

Wir haben gesehen, dass Politiker, insbesondere Minister und Staatssekretäre dazu neigen können, sich von den ihnen geleiteten Verwaltungen abzuschotten, auf den Rat der Fachbeamten aus der Ministerialverwaltung nicht allzu viel zu geben. Aber ganz ohne sie geht es nicht. Im Dienste der Rechtsunsicherheit gilt es deshalb, die Ministerialverwaltung mit ein paar Zutaten zu versehen, die dafür sorgen, dass dort die ministerialen Ideen verschlimmbessert werden.

Step 29: Hierarchie und Weisungsgebundenheit

Verwaltung ist durch Hierarchie und Weisungsgebundenheit geprägt. Ober sticht unter. Der Beamte ist auf Gehorsam gegenüber seinem Vorgesetzten getrimmt, dessen Weisungen er zu befolgen hat (vgl. § 35 Beamtenstatusgesetz – BeamtStG -). Das Weisungsrecht findet seine Grenze in der sogenannten Remonstrationspflicht: „Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen haben Beamtinnen und Beamte unverzüglich auf dem Dienstweg geltend zu machen. Wird die Anordnung aufrechterhalten, haben sie sich, wenn die Bedenken fortbestehen, an die nächst höhere Vorgesetzte oder den nächst höheren Vorgesetzten zu wenden. Wird die Anordnung bestätigt, müssen die Beamtinnen und Beamten sie ausführen und sind von der eigenen Verantwortung befreit. Dies gilt nicht, wenn das aufgetragene Verhalten die Würde des Menschen verletzt oder strafbar oder ordnungswidrig ist und die Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit für die Beamtinnen oder Beamten erkennbar ist. Die Bestätigung hat auf Verlangen schriftlich zu erfolgen“ (§ 36 Abs. 2 BeamtStG).

Ob ein Vorgesetzter es schätzt, dass seine Untergebenen seine Auffassung kritisieren, hängt von dessen Einstellung ab. Was ein Vorgesetzter überhaupt nicht mag, ist jedoch eine Remonstration. Sie verschiebt die Haftung für einen eventuellen Fehler auf den Vorgesetzten. Die Verantwortlichkeit für einen möglichen Bockmist wird in den Akten dokumentiert. Insbesondere politische Verwaltungsspitzen mögen es gar nicht, wenn man ihnen mit einer Remonstration in die Parade fährt. Da ist es gut, dass gerade diejenigen, die Adressaten einer Remonstration sind, über das weitere berufliche Fortkommen des remonstrierenden Beamten zu entscheiden haben. So lösen sich oftmals rechtliche Bedenken subalterner Beamter in Luft auf und wird so mancher kritische Vermerk ins Gegenteil verkehrt.

Strategen der Rechtsunsicherheit ermuntern deshalb gerne die Hausspitzen von Ministerialverwaltungen, solange auf die Fachbeamten einzuwirken, bis sie das gewünschte Ergebnis produzieren. Die Fachbeamten werden als Bedenkenträger betitelt und aufgefordert, „nicht zu sagen, was geht, sondern, wie es geht“ und wollen gar nicht hören, dass es nicht der Weg ist, den das höherrangige Recht missbilligt, sondern das vom Politiker gewollte Ergebnis. Auf verlorenem Posten stehen rechtstreue Beamte, wenn vorgesetzte Politiker das „anything goes“ in der Rechtsprechung einmal erlebt haben. Dann werden aus Rechtsfragen Machtfragen. Beamte, die sich in der Auseinandersetzung mit beratungsresistenten Politikern eine blutige Nase geholt haben, werden sich überlegen, ob sie das noch mal riskieren. Einige Beamte sind auch ohne dies Meister des vorauseilenden Gehorsams. Dies erklärt mühelos das eine oder andere vom Bundesverfassungsgericht oder vom Europäischen Gerichtshof kassierte Gesetz.

Step 30: Zuständigkeit und Ressortdenken

Regel Nr.1, jeder macht seins.“ Das Ressortprinzip ist ein vernünftiges Prinzip. Jedes Ministerium und jede Verwaltung hat seine speziellen Aufgaben und erledigt auch nur diese. Dort ist der für diese spezielle Aufgabe nötige spezielle Sachverstand konzentriert. Auch innerhalb der Behörden gilt das Ressortprinzip. Die Aufgaben werden auf spezialisierte Organisationseinheiten verteilt. Und auch innerhalb dieser sind bestimmte Beamte bzw. ist ein bestimmter Beamter mit je speziellen Aufgaben betraut. Das klingt nach Arbeitsteilung und Professionalität. Das Knowhow für eine bestimmte Angelegenheit ist bei einer bestimmten Stelle versammelt und immer, wenn irgendein Vorhaben die Aufgabe einer solchen Stelle berührt, wird diese beteiligt, um ihren Sachverstand einzuholen. Hierarchische Strukturen mit einer Arbeitsteilung nach Zuständigkeiten führen also zu einer effizienten Arbeitsorganisation: Jeder entscheidet, was er kann und darf (wofür er “kompetent” ist).

So steht das jedenfalls auf dem Papier. Der Stratege der Rechtsunsicherheit nutzt nun zwei menschliche Schwächen. Die eine Schwäche ist das Bedürfnis nach Anerkennung. Jeder Beamte, jede Stelle möchte respektiert und geachtet werden. Die andere Schwäche ist das Bedürfnis nach Vollkommenheit. Deshalb muss jede Stelle bei jedem Vorhaben, an dem sie beteiligt wird, ihren vollen Sachverstand einbringen, um zu zeigen, dass sie gebraucht wird. Wichtig ist, dass alle Aspekte aus allen Ressorts Eingang in das Vorhaben finden. Das führt nicht nur zu einem enormen Abstimmungsaufwand und zu erheblichen Verzögerungen, sondern auch dazu, dass das Ergebnis, z.B. ein Gesetzentwurf, komplizierter und komplizierter wird, damit die Wünsche der verschiedensten beteiligten Stellen untergebracht werden können. Ganz zu schweigen davon, dass einzelne „fachfremde“ Belange derart die Oberhand gewinnen können, dass das eigentliche Regelungsziel in den Hintergrund tritt.

Besonders wirkungsvoll ist dieses Phänomen, wenn die politischen Spitzen des Ministeriums ohnehin nicht viel von ihren Beamten halten. Diese werden dann zu „Bedenkenträgern“, so dass das den Minister und den Staatssekretär umgebende Raumschiff oder die Parlamentarier lieber gleich selbst Hand anlegen, so dass das Gesetz dann zwar nicht an zu viel, wohl aber an zu wenig Sachverstand leidet.

Step 31: Ministerialer Dünkel

Und dann gibt es für die Anhänger der Vergrämungsstrategie noch ein probates Mittel, um zu verhindern, dass die Ministerialverwaltung allzu sehr darauf achtet, dass Gesetze auch praxistauglich sind: den ministerialen Dünkel. Man muss Ministerialbeamte darin bestärken, sie wären etwas Besseres als die Beamten in den „normalen“ Verwaltungen. Da hilft schon mal die Besoldungsstruktur, die Ministerialbeamte höher einstuft als andere Beamte mit vergleichbaren Aufgaben und ungleich mehr Verantwortung. Hilfreich ist es auch, das Gerücht zu verbreiten, dass das Machen der Regeln für andere grundsätzlich eine anspruchsvollere Aufgabe ist als das Durchführen dieser Regeln – was ja bekanntlich ein Irrtum ist, weil die Tücke eines Gesetzes in dessen Anwendung liegt. Im Übrigen hilft es, Ministerien besser auszustatten als andere Behörden. Mithin: Der Ministerialbeamte ist per se wichtiger und bedeutsamer und deshalb auch fähiger. Es liegt auf der Hand, dass das Verhältnis zu den vollziehenden Behörden zur Einbahnstraße wird. So ist sichergestellt, dass Erkenntnisse aus der Praxis gar nicht erst zu den Ministerien gelangen, und wenn sie es doch tun, dann schieben die Ministerien Vollzugsprobleme auf die Unfähigkeit der vollziehenden Behörden.

Weiter geht es mit Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 12: Die Gerichte als Katalysatoren der Rechtsunsicherheit – Anything goes in der Rechtsprechung!

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Über Kompromisse und Konsens, Verschleierung, Lagerdenken und Beratungsresistenz sowie externen Sachverstand
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Zentrale Akteure im System der rechtsstaatlichen Verunsicherung sind die Politiker. Sie verkörpern die in Die Akteure der Rechtsunsicherheit geschilderten Prinzipien in vorbildlicher Weise. Sie sitzen an den zentralen Stellen der Gesetzgebung. Parlamentarier, Minister und Staatssekretäre. Idealtypisch kann man sagen: Die Politiker bestimmen, was wie geregelt werden soll. Die Ministerialverwaltung formuliert die Gesetze. Nun ja, manchmal formulieren die Politiker Gesetze auch selbst. Eine Schlüsselstellung in den Strategien der Rechtsunsicherheit haben Politiker jedoch vor allem, wenn wir sie dazu bringen, die Inhalte der Gesetze zu chaotisieren. Wenn sie dann auch noch helfen, die Rechtsordnung auch rechtssetzungstechnisch zu chaotisieren, dann umso besser.

Step 25: Zwang zu Konsens und zu Kompromissen

Das Zaubermittel um Gesetzgebung inhaltlich zu chaotisieren heißt Demokratie. In einem autoritär geführten Staat ist es relativ einfach, klare Regeln zu machen und durchzusetzen. Ein Herrscher, der niemanden fragen und sich vor niemandem verantworten muss, braucht keine differenzierten und komplexen Regelungen, weil er keine Kompromisse schließen und nur wenige Interessen bedienen muss. In autoritär geführten Staaten gibt es übrigens gewöhnlich auch keinen Rechtsstaat. Das ist seltsam. So doch der Rechtsstaat gerade in einem klar und einfach gestrickten Rechtssystem besonderes effektiv funktionieren und deshalb Eckpfeiler des autoritären Systems sein könnte … . Wie auch immer: Der Politiker in der Demokratie muss sich ständig abstimmen, Kompromisse aushandeln, Konsens finden, Deals schließen, muss wenigstens so tun, als ob er allen Interessen gerecht werden wollte. Das ist der ideale Nährboden für Vorschriften mit vielen Ausnahmen und vielen Differenzierungen, für eine unaufhörlich wachsende Komplexität der Rechtsordnung.

Ein besonders probates Mittel eines jeden Strategen der Rechtsunsicherheit ist es, das Gesetzgebungsverfahren nach der Devise „Viele Köche verderben den Brei“ auszugestalten. So ist es schon innerhalb eines Parlamentes schwierig genug, eine gemeinsame Mehrheitsposition auszuhandeln. Schafft man dann ein zusätzliches Gesetzgebungsorgan, hat man den Konfliktstoff vervielfacht. Insofern ist die Erfindung des Bundesrates ein geradezu genialer Schachzug, holt man sich so doch beflügelt durch den Föderalismus eine Unmenge weiteren Konfliktstoff ins Haus. Aber auch das parlamentarische Verfahren mit seinen vielen Ausschüssen gebiert viele Königinnen und Könige, die man Fachpolitiker nennen kann, die alle eifersüchtig über ihr Reich wachen, und nach dem Motto: „Gibst du mir, so gebe ich dir“ handeln. Und das alles durchzogen von parteipolitischen Konfliktlinien! Dazu noch eine starke Brise Lobbyismus … .

Step 26: Verschleierung von Interessen

Während der Zwang zu Konsens und Kompromiss schon jeden ehrlichen und aufrichtigen Politiker zu einem geeigneten Akteur im Spiel der Rechtsunsicherheit macht, sind einem bestimmten Partikularinteresse verbundene Politiker in einer Demokratie die Großmeister in diesem Spiel. Politiker kämpfen in der Demokratie ständig um den Machterhalt. Sind sie einem bestimmten Partikularinteresse verbunden, dann führt das zwangsläufig dazu, dass sie manchmal die wahren Beweggründe für ihr Tun und Handeln verschleiern – nicht nur gegenüber dem Volk, sondern auch gegenüber anderen Mandatsträgern. Nehmen wir einmal an, Sie wären ein Politiker und der Finanzindustrie eng verbunden, weil diese die Anwaltskanzlei mandatiert, der Sie als Sozius eng verbunden sind. Deshalb sind Sie daran interessiert, dass es diesen – der Anwaltskanzlei und der Finanzindustrie – möglichst gut geht. Und jetzt beschäftigen Sie sich mit der Finanzaufsicht und wollen erreichen, dass man es der Finanzindustrie erlaubt, Produkte zu verkaufen, die sie selbst nicht mehr versteht. Das können Sie als Politiker natürlich so nicht sagen. Es sei denn, Sie gehören einer ausgesprochenen Klientelpartei an, die sowieso keinen Zuspruch aus anderen, als den Finanzkreisen erwartet. Also müssen Sie Ihr Engagement so verpacken, dass es so aussieht als würden Sie etwas für die Allgemeinheit tun. Da bietet es sich doch an, wenn Sie auf die Abwanderung von Arbeitsplätzen in den angloamerikanischen Raum verweisen, die drohe, wenn der Finanzmarkt nicht liberalisiert werde. Natürlich Sind Sie als Politiker ausgewiesener Finanzexperte. Das zeigt sich daran, dass die Finanzindustrie Sie dauernd zu Vorträgen einlädt, um sich ihrer hervorragenden Expertise zu bedienen.

Wenn Politik die wahren Motive für ein Gesetzesvorhaben nicht nennt, dann werden Sie die wahren Regelungsziele auch nicht in den Gesetzesmaterialien finden. Und schon gar nicht in dem Gesetz selbst. Will man die hinter einem Gesetz stehenden Interessen verschleiern, formuliert man das Gesetz so, dass unsichtbar wird, wer hier wie begünstigt wird. Und da bietet es sich geradezu an, Gesetze zu machen, die Otto-Normalverbraucher nicht versteht. Ähnliche Erscheinungen gab es offenbar schon im alten Rom, schrieb doch Publius Cornelius Tacitus: „Je korrupter der Staat, desto zahlreicher die Gesetze”.

Step 27: Von der Sachfrage zur Machtfrage

Politiker sind in der Demokratie erfolgreich, wenn sie sich gegenüber anderen durchsetzen. Das gelingt ihnen besonders gut, wenn sie von Selbstzweifeln und Skrupeln wenig angekränkelt sind und einen ausgeprägten Machtinstinkt haben. Da Politiker ständig in Machtkategorien denken, flüstern teuflische Strategen der Rechtsunsicherheit ihnen immerzu ein: Sachfragen sind Machtfragen! Für diese Gehirnwäsche braucht es keine Psychologen, es genügen die Parteifreunde. Und so sind viele Politiker anfällig dafür, politische Entscheidungen nicht aus sachlichen Erwägungen zu treffen, sondern danach, welchem politischen Lager die Vorschläge entspringen. Einen guten Vorschlag bringt man dadurch zu Fall, dass ihn die Opposition macht.

Ein schöner Begleiteffekt des Lagerdenkens ist, dass es viele Politiker beratungsresistent macht. So ist es für jeden Strategen der Rechtsunsicherheit ein Vergnügen, wenn Minister Beiträge der Beamten ihres Ministeriums danach beurteilen, ob sie vielleicht als politische Schützenhilfe für das feindliche politische Lager zu verstehen sein könnten. So mutieren sachlich und fachlich motivierte Beiträge zu parteipolitischen Hinterhalten. Mit der Folge, dass Fachbeamte dem feindlichen politischen Lager zugeordnet und nicht mehr um Rat gefragt werden. Und umgekehrt werden fachliche Nieten zu engsten Beratern des Ministers, nur weil sie in dessen politischem Lager stehen.

Beste Ergebnisse in der Disziplin schlechte Gesetzgebung erzielen Minister, wenn sie in ihrem Ministerium ein Raumschiff aus Vertrauensleuten aufbauen. Der Minister übernimmt ein Ministerium, das vorher ein Minister anderer politischer Couleur geleitet hat. Überall nur Feinde! Niemandem kann der Minister trauen. Er ist allein im dunklen Haus voller Gespenster. Also umgibt er sich mit Vertrauten, egal, ob sie etwas von der Sache verstehen oder nicht. Hauptsache, sie werden ihn nicht angreifen, verraten, sondern ihm beistehen, egal, was er vorhat. Persönliche Loyalität geht über fachliche Loyalität. Ein solches Raumschiff verliert den Kontakt zu den Mitarbeitern im Ministerium, lässt deren Ressourcen ungenutzt, und produziert, wenn es überhaupt etwas produziert, heiße Luft.

Step 28: Für Fortgeschrittene: Die Einholung externen Sachverstandes

Was machen Minister und Staatssekretär, die in ihrem Raumschiff sitzen, umgeben von feindlicher – gleichbedeutend mit unfähiger – Ministerialverwaltung? Sie holen sich externen Sachverstand.

Natürlich holt man sich den externen Sachverstand von ausgewiesenen Experten. Die besten Experten sind immer die Experten in eigener Sache. Deshalb ist es ratsam, in jedem Falle Experten holen, die genau in dem Bereich tätig sind, der reguliert werden soll. Also wenn es um Finanzmarktregulierung geht, holt man sich natürlich Finanzexperten – und zwar am besten von den wichtigsten Finanzinstituten, den ihnen verbundenen Anwaltskanzleien, Wirtschaftsberatungsunternehmen und von den in der Welt der Hochfinanzen renommiertesten Hochschulen. Das garantiert Wissenschaftlichkeit und Praxisnähe. Nur solche Experten sind in der Lage, Finanzkrisen vorherzusagen und wirksame Instrumente dagegen zu entwickeln.

Experten müssen komplizierte Regelungen präsentieren. Wäre etwas einfach zu regeln, wären die Experten überflüssig. Deshalb werden Experten wegen der hohen Komplexität der Regelungsmaterie komplexe Regeln vorschlagen. Man sägt nicht den Ast ab, auf dem man sitzt. So steht kaum zu erwarten, dass Finanzexperten auf eine einfache Lösung kommen werden wie z.B. ein Verbot aller Finanzpapiere, deren Funktionsweise man nicht einem Siebenjährigen erklären kann. Was bliebe denn dann für die Wissenschaftler zu analysieren und für die Finanzinstitute zu verkaufen? Manchmal macht die Beteiligung von Experten eine Regelungsmaterie sogar so komplex, dass der Gesetzgeber die Materie gar nicht mehr anfasst. Die Vorteile der Expertenbeteiligung können durch den Einsatz von Expertengremien, der für eine noch tiefere Durchdringung der Materie und sachliche Ausgewogenheit sorgt, potenziert werden.

Hervorragende Experten sind Ex-Politiker der eigenen Parteicouleur oder die mit ihnen verbundenen Anwaltskanzleien, Wirtschaftsberatungsunternehmen etc. Das nennt man Win-Win-Situation: Der Ex-Politiker behält einen exklusiven Zugang zur aktiven Politik, den er als Berater, Lobbyist oder ähnliches wirtschaftlich ausschlachtet. Und der auftraggebende Minister braucht keine Angst zu haben, dass ihm ein wild gewordener Experte in machtpolitisch ungünstiger Weise in den Rücken fällt. Wie eine Expertise ausfällt, für die man das erforderliche Expertenwissen durch Informationen der einschlägigen Lobbyisten erworben hat, bedarf keiner Erklärung.

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