Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 18: Cui bono? und Finale

Die geheimen Nutznießer der Rechtsunsicherheit
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Cui bono? – Wem nutzt die Rechtsunsicherheit?

Als Stratege der Rechtsunsicherheit sollten Sie sich von Zeit zu Zeit versichern, für wen Sie eigentlich arbeiten. Nicht dass Sie auf einmal alleine als der Bösewicht da stehen …

Vordergründig arbeiten Sie natürlich als Stratege der Rechtsunsicherheit für sich selbst. Wenn Sie Anwalt, Richter, Ministerialbürokrat oder Rechtswissenschaftler sind, dann sichert Rechtsunsicherheit Ihren Arbeitsplatz. „Für die Produzenten und Administratoren“ der Rechtsunsicherheit „ist dieser Zustand … durchaus befriedigend“. So schrieb Hans Magnus Enzensberger 2004 in seinem Essay Von den Vorzügen der Unverständlichkeit.

Aber sind wirklich nur die Produzenten und Administratoren der Rechtsunsicherheit daran interessiert, dieselbe aufrechtzuerhalten? Cui Bono? – Wem zum Vorteil gereicht Rechtsunsicherheit? Recht ist ein Herrschaftsinstrument. Dient es also den Herrschenden?

Wir erinnern uns: Rechtsunsicherheit fußt auf den Strategien der  Verunklarung, der Vergrämung und der Überforderung. Die Strategie der Verunklarung bewirkt, dass man möglichst viel Raum für unterschiedliche Auffassungen darüber schafft, was im jeweiligen Einzelfall gilt. Wer aber kann die durch Verunklarung erzeugten Spielräume am besten für sich nutzen? Nun ja, derjenige, der ein Heer von Anwälten bezahlen kann, um die Spielräume auszuloten. Das sind Wirtschafts- und Finanzkonzerne, finanzstarke Unternehmen, aber auch die großen Privatvermögen. Nach dem Vierten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung verfügen die Haushalte in der unteren Hälfte der Verteilung nur über ein Prozent des gesamten Nettovermögens, während die vermögensstärksten zehn Prozent der Haushalte über die Hälfte des gesamten Nettovermögens verfügen und das mit steigender Tendenz. Das erklärt einiges über das Steuerrecht. Dazu Enzensberger:

Die Unverständlichkeit des Rechts ist somit kein Fehler, der sich beheben ließe; sie ist beabsichtigt. Wie das Beispiel des Steuerrechts exemplarisch zeigt, darf Komplexität in dieser Sphäre auf keinen Fall reduziert, sie soll im Gegenteil derart gesteigert werden, daß selbst die Experten zu keiner eindeutigen Interpretation mehr fähig sind. (Vorschläge, das Steuersystem zu vereinfachen, haben, je vernünftiger sie sind, desto weniger Aussicht auf Verwirklichung.)

Viel Raum für unterschiedliche Auffassungen darüber, was im jeweiligen Einzelfall gilt, nutzt auch der Entfaltung von Macht. Das betrifft insbesondere die, die bestimmen, welche Auffassung die richtige ist. Das Extrembeispiel ist das Bundesverfassungsgericht. Es ist konzipiert als der Hüter der Verfassung, hat sich jedoch entwickelt zum politischen Akteur und entscheidet politische Fragen, die zu entscheiden Sache des Gesetzgebers ist, anhand der unbestimmten Maßstäbe der Verfassung, indem es diese messerscharf konkretisiert – natürlich nach eigenen Präferenzen Die Richter am Bundesverfassungsgericht werden so zu den „Überpolitikern aus Karlsruhe“.

Die Strategie der Vergrämung nimmt dem juristischen Laien, manchmal sogar dem Profi, die Lust, sich mit der Rechtsordnung zu beschäftigen. Damit gerät der Inhalt des Rechts aus dem Blickfeld. Und wem nutzt das? Denen, die etwas zu verbergen haben. Da sind Politiker, die verbergen wollen, welche Interessen sie bedienen. Da sind die, die nicht wollen, dass offen sichtbar wird, wie ihre Interessen bedient werden. Die Strategie der Vergrämung dient der Verschleierung von Gesetz gewordenen Interessen. In Betracht kommen alle Interessen, die so organisiert sind, dass sie einen nennenswerten Einfluss auf Politiker ausüben können, und die gleichzeitig nicht ans Licht kommen sollen, weil sie bei offener und transparenter Diskussion nicht durchsetzungsfähig wären. So haben z.B. Agrarkonzerne ein großes Interesse daran, dass die Wirkungsmechanismen der für sie geltenden Regelungen von der breiten Bevölkerung nicht verstanden werden, weil sonst die Bevölkerung verstehen würde, was die Agrarkonzerne ihr zu essen vorsetzt und zu wessen Lasten diese Wirtschaftsweise geht.

Enzensberger weist noch auf einen anderen Aspekt hin: „Der Zweck der fort-währenden Rentenreformen und ihrer Iteration ist nicht zuletzt darin zu sehen, daß niemand mehr in der Lage ist, seinen Rentenbescheid zu deuten und zu kapieren, wie er zustande kommt. Das eröffnet der Sozialpolitik dringend nötige Handlungsspielräume“. Bürgern, die es aufgegeben haben, zu versuchen, die Rechtsordnung oder auch nur das unmittelbar sie betreffende Recht zu verstehen, kann die Politik ein X für ein U vormachen.

Die Strategie der Überforderung schließlich bewirkt, dass der Rechtsunterworfene die für ihn geltenden Vorschriften gar nicht befolgen kann, wenn er irgendetwas zu Wege bringen will, und deshalb mehr oder weniger bewusst darauf verzichtet, bestimmte Rechtsvorschriften zu befolgen. Welchen Nutzen eine solche Strategie hat, ist nicht ganz klar. Man kann nur spekulieren: Wenn jeder Dreck am Stecken hat, dann hält es vielleicht doch die, die wenig Dreck am Stecken haben, davon ab, auf die mit dem vielen Dreck am Stecken zu zeigen.

Schlussappell

Wie auch immer. Unsere Reise durch das das Reich der rechtsstaatlichen Rechtsunsicherheit ist jetzt zu Ende. Sie haben die drei Strategien der Rechtsunsicherheit in Aktion erlebt. Sie haben gesehen, wie die Sprache des Rechts, der Aufbau von Normen und der Aufbau des Rechtssystems, wie die juristische Methodenlehre, die Inhalte des Rechts und die Fehlerregeln des Rechts genutzt werden können, um Rechtsunsicherheit zu verbreiten. Sie haben die Akteure des Rechtsstaates, die wesentlich an der Rechtsunsicherheit mitbasteln, die Politiker, die Beamten, die Richter, die Rechtsanwälte, aber auch die Profiteure der Rechtsunsicherheit kennegelernt. Sie wissen nun, welche Strategien Sie einsetzen können, um den ewigen Rechtsvereinfachern entgegentreten zu können. Und Sie haben erfahren, welche wunderbaren Möglichkeiten das Internet bietet. Jetzt steht Ihnen ein ganzes Arsenal von Mitteln und Mittelchen zur Verfügung, mit denen auch Sie den Rechtsstaat vor allzu viel Rechtssicherheit bewahren können. Sie sind herzlich eingeladen: Werden auch Sie Teil der großen Bewegung und stellen sich tapfer den ungläubigen Jüngern der Rechtssicherheit entgegen, die immer noch glauben, hier und da die Fahne der Klarheit, Wahrheit und Einfachheit der Rechtsordnung hochhalten zu müssen!

Und denken Sie daran: „Wir müssen der Wandel sein, den wir in der Welt zu sehen wünschen“ (Mahatma Gandhi). Viel Spaß!

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Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 14: Die Verwaltung als die große Vergrämerin des Rechtsstaates

Komplexes Recht in der Massenverwaltung: Trash in und noch mehr trash out
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Behörden

Behörden können in ganz anderer Art und Weise zur Rechtsunsicherheit beitragen als Rechtsanwälte, Gerichte und die Ministerialverwaltung. Anders als die Anwaltschaft als Profiteur der Rechtsunsicherheit sind Behörden die großen Verlierer. Trotzdem sind sie Täter zugleich. Sie sind wesentliche Akteure der Vergrämungsstrategie. Sie erinnern sich: Das ist die Strategie, die darauf setzt, dem Bürger die Rechtsordnung so zu präsentieren, dass er keine Lust hat, sich mit ihr zu beschäftigen.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben

Falls Sie sich gewundert haben, dass hier Behörden und Ministerialverwaltung nebeneinanderstehen: Mit „Behörde“ im Sinne dieses Beitrags sind Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben gemeint, also die Verwaltungen, die gerade keine Ministerialaufgaben wahrnehmen. Was Ministerialverwaltungen machen, siehe dazu Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben nehmen die Verwaltungstätigkeit wahr, die der Bürger üblicherweise mit dem Begriff „Verwaltung“ in Verbindung bringt: Zwei Beamte trinken Kaffee, stehen bei Erscheinen des Bürgers im Rathaus unwillig auf und erteilen dem Bürger, nachdem sie ihn wegen unvollständig ausgefüllten Antrages, fehlender Unterlagen oder verschwundener Akte bereits mehrfach nach Hause geschickt haben, die Genehmigung, die er gerne haben will. Oder sie erteilen sie eben nicht. Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben vollziehen Recht. Sie erfüllen öffentliche Aufgaben, indem sie rechtliche Vorgaben abarbeiten. Sie verrichten den unmittelbaren Dienst am Bürger, sei es, dass sie den Bürger mittels Befehl und Zwang belasten (sogenannte Eingriffsverwaltung), sei es, dass sie dem Bürger Leistungen, insbesondere Sozialleistungen, gewähren (sogenannte Leistungsverwaltung). Dass darunter auch der Bau von Autobahnen und Schulen zu verstehen ist (sogenannte Daseinsvorsorge), soll hier nicht weiter vertieft werden. Es genügt, dass Sie eine Idee davon haben, was die unpolitische Administration so macht.

Vollzugsaufgaben und Ministerialaufgaben sind sehr unterschiedlicher Natur. Dennoch sind einige Rahmenbedingungen für die Beamten, die klassische Vollzugsaufgaben wahrnehmen, dieselben, wie für die Beamten mit typischen Ministerialaufgaben. Allerdings mit sehr unterschiedlichen Folgen.

Die Ansätze der Strategie der Vergrämung durch die Verwaltung

Behörden repräsentieren für den Bürger den Staat und das Recht. Zur allgemeinen rechtsstaatlichen Verunsicherung tragen Behörden insofern als Manifestation des Rechts bei, indem sie mit allen Wassern der Verunklarungsstrategie gewaschenes Recht anwenden müssen. Wie der Amerikaner sagt: Trash in, trash out. Genügt das schon nicht, um dem Bürger die Rechtsordnung madig zu machen, sollte man als Stratege der Rechtsunsicherheit die Verwaltung dazu bringen, schlechte Gesetze auch noch schlecht anzuwenden und überhaupt einen miserablen Service zu bieten.

Step 46: Komplexes Recht und Massenverwaltung

Komplexes Recht und Massenverwaltung passen nicht zusammen. Wenn einerseits das Rechtssystem auf glasperlenspielartige Differenzierungen angelegt ist und andererseits das Vollzugssystem auf Mechanisierung, dann bewirkt das einen Bruch. Dieser sorgt immer wieder für viel Frust bis hin zur Verzweifelung nicht nur bei den bei den Bürgern, sondern auch bei den Verwaltungsmitarbeitern. Und das freut natürlich jeden Vergrämungstrategen.

Stellen Sie sich vor, Sie haben eine Rechtsordnung, die hochkomplex und voller aus den unterschiedlichsten Quellen gespeister Differenzierungen ist. Und dann lassen Sie dieses Recht durch einen Trupp vollziehen, der gar nicht in der Lage ist, die Komplexität und den Differenzierungsreichtum nachzuvollziehen. Das nenne ich einen gelungenen Griff in den rechtsstaatlichen Giftschrank. Natürlich können komplexe Systeme von Personen gesteuert werden, die diese Systeme nicht bis in alle Einzelheiten verstehen. Ein modernes Flugzeug z.B. ist ein komplexes System. Ein Pilot muss nicht die Feinheiten jeder einzelnen Komponente seines Flugzeuges verstehen. Es genügt, wenn die Steuerung des Systems Flugzeug so konstruiert ist, dass auch jemand, der das Flugzeug nicht selbst gebaut hat, es fliegen kann. Ein komplexes System mit einem einfachen Steuerungsmechanismus kann mit einfachen Mitteln gesteuert werden.

Das Besondere an einer durch die verschiedensten Mittel der Verunklarung verkomplizierten Rechtsordnung ist, dass es an dem einfachen Steuerungsmechanismus fehlt. Gäbe es einen solchen Mechanismus, dann müsste er etwa wie folgt aussehen: Oben wird ein Sachverhalt hineingeworfen, dann rumpelt es mächtig in der Maschinerie der Rechtsanwandung, dem Subsumtionsautomaten, und schließlich kommt unten ein Ergebnis raus. Für den Strategen der Rechtsunsicherheit zum Glück gibt es jedoch eine solche Maschine nicht. Der Anwender des Rechts muss also, wenn er in der komplexen Rechtsordnung zu wenigstens vertretbaren Ergebnissen kommen will, das System, zumindest soweit es von Relevanz ist, voll verstehen. Demnach verfügen alle Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes über juristische Kenntnisse und juristische Fähigkeiten eines obersten Bundesrichters.

Natürlich ist das nicht der Fall. In den großen Verwaltungen gibt es zwar auch Juristen und natürlich auch solche mit hervorragenden Kenntnissen und Fähigkeiten. Manchmal verfügen auch Nichtjuristen in den verwaltungen über hervorragende juristische Fähigkeiten und Kenntnisse. Das Gros der Gesetze vollziehenden Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes aber hat eine Ausbildung, die juristische Fähigkeiten und Kenntnisse auf einfachem Niveau oder manchmal auch gar nicht vermittelt.

Step 47: Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme

Das wissen natürlich auch die Verwaltungsspitzen und versuchen, die Komplexität handhabbar zu machen. Das tun sie, indem Sie den Gesetzesvollzug durch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen und Formulare näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die auch weniger gut ausgebildete Bedienstete nachvollziehen können. Besonders effektiv in diesem Sinne sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben. Das Ganze geht so weit, dass es Bedienstete gibt, die das Gesetz nicht kennen, das sie anwenden, sondern nur die das Gesetz erläuternden Rundschreiben und Arbeitsanweisungen. Bei der Bearbeitung von Verwaltungsangelegenheiten existiert manchmal das nicht, was außerhalb der Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme liegt. Eine Konstellation, die im EDV-System nicht vorgesehen ist, wird entweder nicht berücksichtigt oder es müssen Umgehungslösungen gefunden werden.

Das Tolle an diesen „Arbeitshilfen“ ist, dass sie entweder der Komplexität des einschlägigen Rechts von vorneherein nicht gerecht werden wollen, weil der Verfasser zu faul ist oder – häufiger – sich vor der Verantwortung für die damit verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will. Oder die Arbeitshilfen wollen die gesamte Komplexität des einschlägigen Rechts vollständig abbilden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verfasser ein guter, wissenschaftlich ambitionierter Jurist ist. Diese Arbeitshilfen werden lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex. Außerdem müssen sie ständig aktualisiert werden, weil den Gerichten und den Gesetzgebern ständig etwas Neues einfällt.

Step 48: Verwaltungsjuristen

Als redlicher Dienstherr stellt man überforderten Verwaltungsmitarbeitern einen Verwaltungsjuristen beiseite, der helfen soll, die Komplexität zu entwirren. Die Auswahlverfahren für Verwaltungsjuristen gestalte man durch das Abfragen von Wissen und die Bewertung von Falllösungen anhand Vollständigkeitskriterien so, dass Machertypen wenig Chancen haben, sondern der Juristentyp die besten Karten hat, der die Garantie dafür gibt, dass er auch jeden nur denkbaren rechtlichen Aspekt einer Angelegenheit berücksichtigen wird. Denn zur Vergrämung besonders geeignet sind exzellente Verwaltungsjuristen, die, wenn Sie mit einem Problem zu ihnen kommen, Sie mit mehreren Problemen wieder nach Hause schicken.

Step 49: Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Wenn Sie eine Rechtsprechung haben, die zunehmend vom Gesetzestext abweicht, schaffen Sie einen zusätzlichen Bruch im System, indem Sie den Beamten auf strikte Gesetzestreue, also auf die buchstabengetreue Anwendung des Gesetzes trainieren. Und natürlich darf die Verwaltung nicht selbst darüber entscheiden, ob sie eine Norm für ungültig hält oder nicht. Der Fachmann sagt dazu: Die Verwaltung hat keine Normverwerfungskompetenz. Damit bleibt jegliche kreative Rechtsanwendung den Gerichten vorbehalten. Daraus resultierende Prozessverluste der Verwaltung werden der Verwaltung als Unfähigkeit zugrechnet.

Step 50: Hierarchie und Weisungsgebundenheit, Zuständigkeit und Ressortdenken

Für die Ministerialverwaltung ist unter Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit über Hierarchie und Weisungsgebundenheit und über Zuständigkeit und Ressortdenken das Wesentlich bereits gesagt. Das dort Ausgeführte gilt entsprechend auch für die vollziehende Verwaltung. Gerade Zuständigkeitsfragen können Bürger und Verwaltungsmitarbeiter in die Verzweiflung treiben. Von Horst Evers gibt es in dem Bändchen Gefühltes Wissen eine kleine Geschichte dazu:

Ein Mann ist Heiligabend mit der Bahn gestrandet und hängt auf einem kleinen Bahnhof fest. Er ist nach drei Stunden entnervt und ruft die Polizei an, um eine Anzeige wegen Freiheitsberaubung aufzugeben. Antwort der Polizei: “Anzeige wegen Freiheitsberaubung geht telefonisch nicht, da müssen Sie schon persönlich vorbeikommen”.

Step 51: Aufwendige Verfahren

Ein weiteres Vergrämungsmittel ist, dass Verwaltungsverfahren auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt sind. Dafür gibt es gute Gründe, siehe dazu Akten in der Verwaltung. Aber den Bürger kann man mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern in den Wahnsinn treiben. Ein besonders probates Mittel ist es, Unterlagen über Unterlagen anzufordern, um dann festzustellen, dass der Antrag von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man all die vielen Unterlagen und all die vielen Wege sich von vorneherein hätte sparen können.

Ergänzend kann nur geraten werden, dass getrennt werden sollte, was zusammengehört. Einheitliche Lebenssachverhalte sollten nur unter Beteiligung möglichst vieler Behörden bearbeitet werden können. Das vervielfacht die Vergrämungseffekte. Im Übrigen sollte auch die einheitliche Bearbeitung einer Angelegenheit durch eine Behörde durch räumliche getrennte Bearbeitung einzelner Verfahrensschritte in über das ganze Land verstreuten Dienstgebäuden entschleunigt werden.

Im Übrigen sichert die Regelgebundenheit der Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes, dass auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchgezogen werden, anstatt pragmatisch, zügig und einfach handeln zu können. Stundung, Erlass, Niederschlagung und andere Instrumente, die ermöglichen sollen, dass die Verwaltung auch mal auf strikte Exekution der Vorschriften verzichten kann, wenn der Aufwand in überhaupt keinem Verhältnis zum Ertrag steht, sollten an Bedingungen geknüpft werden, die mehr Aufwand erzeugen, als die weitere Verfolgung der Angelegenheit.

Um auch nur jeden Gedanken an eine pragmatische Handlungsweise zu ersticken, sollte jeder Regelverstoß zu finanzieller Haftung des Bediensteten und Disziplinarmaßnahmen führen. Flankiert werden sollte das durch einen peniblen Rechnungshof, der auf dreißig Seiten rechtsgutachterlichen Ausführungen präzise nachweist, dass bei ordnungsgemäßem Umgang und nur halbtägigem Mehraufwand in dieser oder jener Angelegenheit fünf Euro hätten gespart werden können, und eine verschärfte Prüfung eines Regresses gegen den verantwortlichen Beamten verlangt.

Step 52: Für Fortgeschrittene: Selbstbeschäftigungsregeln

Aufwendige Verfahren flankieren geschickte Strategen der Vergrämung mit Selbstbeschäftigungsmaßnahmen für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung. Diese Maßnahmen begleiten die eigentliche Verwaltungsarbeit, führen dazu, dass es den Beschäftigten nie langweilig wird, und sind vor allem völlig sinnlos. Und frustrierte Mitarbeiter machen Fehler, sind krank und verbreiten schlechte Stimmung …

Da bietet sich z.B. an, dass man jedes Handeln der Verwaltung evaluieren und dokumentieren kann. Natürlich nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Natürlich kann man Evaluationen bestimmten sachlichen Verwaltungshandelns vornehmen. Aber ist es nicht besser Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen vorzunehmen? So könnte es z.B. nützlich sein, die Nutzung der Kopiergeräte zu evaluieren. Dazu könnte man eine Berichterstattungspflicht einführen. Wieviel Zeit haben Sie am Kopiergerät verbracht? Wieviele Seiten haben Sie kopiert? Für welche Vorgänge? Und warum? Konnte Einsparungspotential durch doppelseitiges Kopieren realisiert werden? Natürlich müsste auch evaluiert werden, welchen Anteil Männer und Frauen an der Nutzung des Kopiergerätes haben. Sinnvoll wäre es natürlich auch, entsprechende Schulungen anzubieten. Und könnte man dann nicht auch die Evaluation evaluieren? Wieviele der Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Gesamtzahl der Kopien auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kopieraufkommen zu Verwaltungszweigen mit geringem Kopieraufkommen? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Um einen differenzierteren Verlauf darstellen zu können, könnte es sich anbieten, die Evaluationsintervalle zu kürzen.

Und natürlich Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt und das nächste Jahrhundert. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alles Material für die Steuerung. Die Personalsteuerung. Die Finanzsteuerung. Die Kostensteuerung. Die Immobiliensteuerung. Die Investitionssteuerung. Die IT-Steuerung. Die Gesamtsteuerung. Die Bereichssteuerung. Die Teilbereichssteuerung. Die Bereichsentwicklungssteuerung. Die Grobsteuerung. Die Feinsteuerung. Natürlich mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Und immer noch steht verzweifelt ein einsamer Stratege der Vergrämung und ruft: Wann wird es mir endlich gelingen, dass die Verwaltung sich zu hundert Prozent mit sich selbst beschäftigt?

Step 53: Sprachverwendung durch Behörden

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Behörden. Strategen der Vergrämung lehren den Behörden: Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung bedeutet Substantivismus, Passivstil und verschachtelte Sätze. Die in Die Sprache des Rechts angeführten Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte müssen den Beamten in Fleisch und Blut übergehen. Das ermöglicht es der Verwaltung, die Bürger, aber auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden: Aufgrund des verzögerungsbedingt verspäteten Beginns der Auftaktsitzung des Landessprachentbürokratisierungsgremiums ergibt sich eine Verschiebung der Terminleiste für die Erstellung des amtlichen Abschlussberichts und die Vorstellung desselben.

Step 54: Die Verwaltungsgebäude und weitere Mittel des trading down

Geschickte Strategen der Vergrämung runden das Ganze ab durch vergrämungsgeeignete Gebäude und Räume. Gebäude und Räume sollten geringe Wertschätzung der Mitarbeiter und der Kunden der öffentlichen Verwaltung deutlich zum Ausdruck bringen. Jahrzehntelange Instandhaltungsrückstände, mangelnde Reinigung und schmuddelige Toiletten gehören zur Grundausstattung. In großen Bürogebäuden sollte eine nur historisch zu erklärende Nummerierung der Räume die Orientierung erschweren. Natürlich sollte man den Mitarbeitern des Öffentlichen Dienstes keine Sozialräume, keine Küchenzeilen, geschweige denn Kühlschränke oder Geschirrspülmaschinen zur Verfügung stellen, sondern allenfalls direkt neben dem Abort gelegene, für jeden Besucher einsehbare Teeküchen mit Heißwasserboilern in Abstellkammern ohne Tageslicht. Das befördert nicht nur die Arbeitsmotivation der Verwaltungsmitarbeiter, sondern diese erwecken gegenüber Besuchern den Eindruck ständigen Kaffeekochens, Feierns oder Brötchenschmierens.

Wem auch das noch nicht genug ist, der kann die Arbeitsmotivation der Beamten und Angestellten des Öffentlichen Dienstes weiter senken, z.B. durch schlechte Bezahlung, irrsinnige Beförderungssysteme, Technik auf Vorkriegsstand, Personalkürzungen, Computerprogramme, die durch zusätzliche Arbeitsschritte vereinfachen, ständiges Schlechtreden des Öffentlichen Dienstes usw. Wie es reinschallt, so schallt es raus. Und das wollen wir Strategen der Vergrämung ja erreichen.

 

Weiter geht es mit die Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 15: Wissenschaftler, Verlage und Autoren: Die Brunnenvergifter der Rechtssicherheit – Das Dogma der Wissenschaftlichkeit der Rechtsfindung.

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Die Existenz des gesamten Berufsstandes der Rechtsanwälte hängt davon ab, dass das Rechtssystem nicht so verständlich ist, dass die Bürger ihre Rechtsangelegenheiten und Prozesse alle selbst erledigen könnten. Wäre das der Fall, dann hätten Anwälte nur noch ihre Existenzberechtigung als unparteiliche Berater. Denn, das gilt übrigens im besonderen Maße für Juristen: In eigenen Rechtsangelegenheiten ist man blind. Zumindest ist der Blick oft so getrübt, dass man auch das auf der Hand liegende, aber nicht zum eigenen Vorteil gereichende gerne übersieht.

Rechtsunsicherheit als Grundlage für die Prozessführung

Aber auch unabhängig davon haben Rechtsanwälte ein Interesse an Rechtsunsicherheit. Denn ohne Rechtsunsicherheit wäre es überaus selten, dass überhaupt Prozesse geführt werden. Würde man nach anwaltlicher Beratung von vorneherein wissen, ob man einen Prozess gewinnt oder verliert, würde man Prozesse gar nicht erst führen, sondern davon Abstand nehmen, das Geforderte leisten oder sich einigen. Einen Prozess zu führen, den man mit Sicherheit verliert, wäre nach rationalem Kalkül sinnlos. Es sei denn, man verfolgt andere Zwecke mit der Prozessführung als den Sieg in der Sache, z.B. Schikane oder Leistungsverschleppung.

Step 41: Aktivierung des Anything goes

Nehmen wir einen guten Rechtsanwalt. Was das ist, dazu finden Sie unter Guter Rechtsanwalt – Schlechter Rechtsanwalt einiges. Um es einfach zu machen, halten wir hier nur fest, dass ein guter Rechtsanwalt einer ist, der in die Tatsachenlage eingearbeitet ist, Experte auf dem entsprechenden Rechtsgebiet ist und sich engagiert. Wenn nach seiner Einschätzung der Fall klar zu gewinnen ist, dann wird ein solcher Anwalt den Sachverhalt vortragen, die entsprechenden Argumente vorbringen und mit Rechtsprechung und Literatur unterfüttern. Es bleibt ihm dann, die schlechten Argumente der Gegenseite zu widerlegen. Sind die Erfolgsaussichten dagegen gering oder ist die Sache eigentlich aussichtslos, dann wird ein solcher Anwalt zunächst von der Prozessführung abraten. Wenn der Mandant dann trotzdem den Prozess führen will, wird der Anwalt das unter Die Auslegungsregeln und Die Inhalte einer chaotisierungsfreudigen Rechtsordnung geschilderte Arsenal der Waffen der kreativen Rechtsfindung abfeuern. Und wenn der Anwalt seine Sache gut macht, das Anything goes der Rechtsprechung beflügeln. Hat der Anwalt Glück, hat der Mandant auch Glück und der Anwalt dringt bei Gericht mit seinen Argumenten letztlich durch.

Anwälte solchen Kalibers sind sehr interessiert daran, dass ein Anything goes in ihrem speziellen Rechtsgebiet möglich ist. Da bietet es sich an, dass sie, wenn sie literarisch begabt sind, auch in der juristischen Fachliteratur äußern, indem sie in Aufsätzen und Kommentaren neue Theorien, Auslegungen und Differenzierungen vorstellen. Ziehen einige Spezialisten mit, kann das den Boden für manche kreative Rechtsfindung bereiten.

Step 42: Anything goes als Entschuldigungsgrund

Schlechte Anwälte tragen zur Vergrämung der Bevölkerung von der Rechtsordnung bei. Schlechte Anwälte sind solche, die sich in den Sachverhalt nicht eingearbeitet haben, die die Rechtslage nicht wirklich überblicken oder die ohne Engagement an die Sache gehen. Solche Anwälte brauchen die allgemeine rechtsstaatliche Verunsicherung in anderer Weise. Sie feuern nach der Pusteblumentaktik im Prozess mehr oder weniger gute Argumente ab und erklären dem Mandanten, wenn er gewinnt, dass sei sein – des Anwalts – Verdienst. Verliert er, sind die Gerichte schuld. Dort herrsche halt Anything goes. Die Richter hätten einen schlechten Tag gehabt. Mandanten, die das nicht durchschauen, fühlen sich in ihrem allgemeinen Weltbild bestätigt: „Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand.“

Step 43: Den Berufsstand in Verruf bringen

Anwälte haben in fast allen Staaten einen schlechten Ruf. Davon zeugen viele Redewendungen und Zitate. Heinriche Heine sprach von Bratenwendern: „Advokaten, die Bratenwender der Gesetze, die so lange die Gesetze wenden und anwenden, bis ein Braten für sie abfällt“. Auch Friedrich Wilhelm I. war kein Fan von Anwälten: “Wir ordnen und befehlen hiermit allen Ernstes, dass die Advocati wollene schwarze Mäntel, welche bis unter das Knie gehen, unserer Verordnung gemäß zu tragen haben, damit man die Spitzbuben schon von weitem erkennt“.

Der schlechte Ruf der Anwälte färbt auf die gesamte Rechtsordnung ab. Das ist Element der Vergrämungsstrategie. Der schlechte Ruf rührt nicht nur daher, dass Rechtsanwälte böse Buben vertreten müssen. Einer der Gründe für den schlechten Ruf liegt geradezu in der Natur der anwaltlichen Tätigkeit: Anwälte müssen Meinungen vertreten, die nicht ihre eigenen sind. Das wird gemeinhin als charakterlos empfunden. Besonders negativ schlägt die Austauschbarkeit der Meinungen zu Buche. Was soll man von einem Anwalt halten, der gestern noch vor Gericht voller Verve das Gegenteil von dem verfochten hat, was er heute im Brustton der Überzeugung vor demselben Gericht, aber in anderer Sache, hinausposaunt? Der Anwalt wird so zum Luftikus, Aber kann man von Anwälten erwarten, dass sie nur Sachen vertreten, von denen sie rechtlich voll überzeugt sind? Dann würden viele Bürger in vielen Rechtsangelegenheiten gar keinen Anwalt finden, der sie vertritt. Kann man von den Anwälten erwarten, dass sie gegen ihren Mandanten argumentieren? Nein. Damit würden sie gegen ihre Berufspflichten verstoßen (siehe Guter Rechtsanwalt –Schlechter Rechtsanwalt, dort unter Loyalität).

Besonderen Gefallen finden Strategen der Vergrämung allerdings an den bösen unter den Anwälten, die mit unehrenhaften Methoden arbeiten. Was soll man etwa von einem Anwalt halten, der erst eine Gemeinde zu einem städtebaulichen Vertrag überredet, damit diese im Interesse seines Mandanten einen Bebauungsplan erlässt, diesen städtebaulichen Vertrag eigenhändig entwirft und, kaum ist der Bebauungsplan festgesetzt, sich auf die Nichtigkeit des Vertrages beruft? Was soll man von einem Anwalt halten, der aussichtslose Rechtsmittel einlegt, um noch ein paar Euro zu verdienen? Was soll man von einem Anwalt halten, der nach Einigung über einen 250 seitigen Vertragstext der Gegenseite einen Vertragstext mit vierzehn inhaltlichen Änderungen zur Unterzeichnung übersendet, ohne die Änderungen offenzulegen?

Step 44: Komplexe Vertragswerke

Damit wären wir beim Thema Verträge. Viele Verträge werden mit anwaltlicher Hilfe aufgesetzt. Dafür gibt es sogar spezialisierte Anwälte, die sogenannten Kautelarjuristen. Jean Paul Getty hat einmal gesagt: „Wenn man einem Menschen vertrauen kann, benötigt man keinen Vertrag. Wenn man ihm nicht vertrauen kann, ist ein Vertrag nutzlos“. Offenbar scheint das Vertrauen unter den Vertragspartnern heutzutage nicht besonders groß zu sein. Jedenfalls neigen die Kautelaranwälte dazu, ihre Mandanten gegen alle Eventualitäten abzusichern und alle nur möglichen Vorteile herauszuschinden. Wo immer von der für den Vertrag geltenden gesetzlichen Regelung abgewichen werden kann, werden eigene Vertragsklauseln entwickelt. Von der Rechtsprechung für ungültig gehaltene Klauseln werden durch Klauseln ersetzt, die das gerade noch Gültige herausholen. Das führt zu immer länger und komplizierter werdenden Vertragswerken, die die Vertragsparteien kaum mehr verstehen können und die Auslegungsprobleme und Gültigkeitsfragen hervorrufen, die natürlich nur durch spezialisierte Rechtsanwälte geklärt werden können.

Step 45: Anwälte als Verfasser von Gesetzentwürfen

Den Gipfel anwaltlicher Mitwirkung an der Produktion von Rechtsunsicherheit erreichen Anwaltskanzleien, die an Gesetzgebungsvorhaben mitwirken. Da gibt es zwei Varianten. Die eine Variante ist, dass ein Ministerium eine Anwaltskanzlei mit der Erstellung eines Gesetzentwurfs beauftragt. Das machen Ministerien manchmal, weil sie ihre eigenen Leute für unfähig oder unwillig halten. Offiziell wird das mit fehlenden Arbeitskapazitäten oder fehlendem ministerialen Sachverstand begründet. Wenn die Fachleute in einem Ministerium herausgehalten werden sollen, kann man sicher sein, dass es sich um irgendein krummes Ding handelt, das geregelt werden soll. Und wenn die Anwaltskanzlei über den notwendigen Sachverstand verfügt, dann deshalb, weil sie Mandantschaft mit entsprechenden Interessen vertritt. Damit nicht allzu offensichtlich wird, zu wessen Gunsten geregelt wird, wird sich die Anwaltskanzlei schon den einen oder anderen Verschleierungsmechanismus einfallen lassen, wozu mit Sicherheit komplexe Regelungen gehören werden, bei denen die Tücke im Detail liegt.

Die andere Variante ist die, dass im Ministerium der Entwurf eines Lobbyverbandes abgeschrieben wird. Dieser hat den Entwurf durch eine ihm verbundene Anwaltsfirma erstellen lassen. Das Ergebnis wird im Sinne eines Strategen der Rechtsunsicherheit gewiss kaum weniger erfreulich sein, als in der ersten Variante.

Erfreulich ist, dass beide Varianten anwaltlicher Mitwirkung an Gesetzgebungsvorhaben rechtlich und staatstheoretisch völlig unbedenklich sind, denn: „Ohne Lobbyisten könnte Demokratie vermutlich gar nicht funktionieren. […] Es ist kaum denkbar, dass die Politik ohne die Mitarbeit der Lobbyisten auch nur ein einziges vernünftiges Gesetz zustande bringen würde, das hinterher praktikabel wäre“ (Carl Graf Hohenthal).

Weiter geht es mit Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 14: Die Verwaltung als die große Vergrämerin des Rechtsstaates – Komplexes Recht in der Massenverwaltung: Trash in und noch mehr trash out!

 

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