Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 11: Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit

Über Hierarchie und Weisungsgebundenheit, über Ressortdenken, Bedenkenträger und ministerialen Dünkel

Nachdem wir in Politiker als Akteure der Rechtsunsicherheit gesehen haben, welche Mechanismen Politiker in der Demokratie dazu bringen, immer komplexere Regelungen zu schaffen, geht es jetzt um die Ministerialverwaltung als die wichtigsten Co-Akteur an der Quelle der Rechtsunsicherheit, dem Gesetzgebungsverfahren. Typisch für Ministerialverwaltung ist die Politiknähe. Die Spitzen eines Ministeriums bilden Politiker, die Minister oder Senatoren und die Staatssekretäre. Die Ministerialverwaltung bereitet die politischen Entscheidungen des Ministers und damit letztlich der Regierung vor. Insbesondere stammen die meisten Gesetze aus den Federn der Ministerialverwaltungen, aber auch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben etc. Ministerialverwaltungen haben als oberste Bundes- oder Landesbehörden oft auch Aufsichtsfunktionen über andere Behörden. Zum Teil nehmen Ministerialverwaltungen auch selbst unmittelbar Verwaltungsaufgaben gegenüber dem Bürger wahr.

Wir haben gesehen, dass Politiker, insbesondere Minister und Staatssekretäre dazu neigen können, sich von den ihnen geleiteten Verwaltungen abzuschotten, auf den Rat der Fachbeamten aus der Ministerialverwaltung nicht allzu viel zu geben. Aber ganz ohne sie geht es nicht. Im Dienste der Rechtsunsicherheit gilt es deshalb, die Ministerialverwaltung mit ein paar Zutaten zu versehen, die dafür sorgen, dass dort die ministerialen Ideen verschlimmbessert werden.

Step 29: Hierarchie und Weisungsgebundenheit

Verwaltung ist durch Hierarchie und Weisungsgebundenheit geprägt. Ober sticht unter. Der Beamte ist auf Gehorsam gegenüber seinem Vorgesetzten getrimmt, dessen Weisungen er zu befolgen hat (vgl. § 35 Beamtenstatusgesetz – BeamtStG -). Das Weisungsrecht findet seine Grenze in der sogenannten Remonstrationspflicht: „Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen haben Beamtinnen und Beamte unverzüglich auf dem Dienstweg geltend zu machen. Wird die Anordnung aufrechterhalten, haben sie sich, wenn die Bedenken fortbestehen, an die nächst höhere Vorgesetzte oder den nächst höheren Vorgesetzten zu wenden. Wird die Anordnung bestätigt, müssen die Beamtinnen und Beamten sie ausführen und sind von der eigenen Verantwortung befreit. Dies gilt nicht, wenn das aufgetragene Verhalten die Würde des Menschen verletzt oder strafbar oder ordnungswidrig ist und die Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit für die Beamtinnen oder Beamten erkennbar ist. Die Bestätigung hat auf Verlangen schriftlich zu erfolgen“ (§ 36 Abs. 2 BeamtStG).