Rechtspolitischer Instrumentenkoffer

Wer hat´s erfunden?

Werkzeuge für die rechtspolitische Analyse

Mit in den Werkzeugkoffer für die rechtspolitische Analyse gehört auch die Frage: Wer hat´s erfunden? Eine Antwort auf diese Frage erleichtert die Analyse des "Cui bono?" und umgekehrt. Das Wissen um den Initiator eines Gesetzes kann Hinweise darauf geben, wessen Interessen das Gesetz verfolgt.

Die Frage führt zunächst zu dem, der einen Gesetzestext entworfen hat. Das kann ein Ministerialbeamter sein, dessen Vorverständnis zum Regelungsgegenstand – gewollt oder ungewollt – in den Regelungstext einfließen wird. In bürokratischen Organisationen kocht allerdings nicht ein Koch alleine und es kann schwierig werden, den Einfluss des jeweiligen Kochs auf das Menü zu ermitteln, wenn man auch nach dem Prinzip „Ober sticht unter“ davon ausgehen kann, dass die Hierarchiespitzen sich durchsetzen, wenn sie sich denn für das Gesetz interessieren. In vielen Fällen wird es auch unmöglich sein, Aufschlussreiches über das Vorverständnis von Ministerialbeamten herauszufinden. Aber gerade in Zeiten, in denen die Politik gerne Lobbyisten auf wichtige Posten der Ministerialbürokratie hievt oder Gesetzentwürfe von Externen verfassen lässt, kann es gelingen, nicht offen zu Tage liegende Einflüsse zu ermitteln.

„Wer hat´s erfunden?“ führt aber auch zu denen, die das politische Anliegen des Gesetzes lanciert haben. Hier zu fischen dürfte zwar am ergiebigsten sein, um etwas über das „Cui bono?“ herauszufinden. Aber es bedeutet auch, im trüben Wasser zu fischen, weil die Initiatoren oft im Verborgenen arbeiten.

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Was ist Rechtspolitik?

Werkzeuge für die rechtspolitische Analyse

„Friede ist nur durch Freiheit, Freiheit nur durch Wahrheit möglich. Daher ist die Unwahrheit das eigentliche Böse, jeden Frieden Vernichtende: die Unwahrheit von der Verschleierung bis zur blinden Lässigkeit , von der Lüge bis zur inneren Verlogenheit, von der Gedankenlosigkeit bis zum doktrinären Wahrheitsfanatismus, von der Unwahrhaftigkeit des einzelnen bis zur Unwahrhaftigkeit des öffentlichen Zustandes“ (Carl Jaspers).

Eine verbindliche Definition des Begriffes „Rechtspolitik“ gibt es nicht.

Die Duden-Definition „Politik im Bereich des Rechtswesens“ reduziert Rechtspolitik auf die klassische Justizpolitik. Auf der Seite des Bundesministeriums für Justiz heißt es: „Das Recht ist das Fundament unserer freiheitlichen Demokratie. Zentrale Aufgabe der Rechtspolitik und damit des Bundesministeriums der Justiz (BMJ) ist die Sicherung und Fortentwicklung unseres Rechtsstaates. Diesem Ziel entspricht die gesetzgeberische Arbeit des Ministeriums. Sie umfasst die Vorbereitung neuer Gesetze ebenso wie die Vorbereitung von Gesetzesänderungen oder Gesetzesaufhebungen.“

Ist Rechtspolitik das, was in die Zuständigkeit der Justizministerien fällt? Also das Bürgerliche Recht, das Handels- und Wirtschaftsrecht, das Strafrecht, das Prozessrecht, die Rechtspflege (Gerichte und Staatsanwaltschaften), schließlich die Mitwirkung bei Gesetz- und Verordnungsentwürfen anderer Ressorts im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit der Verfassung und der Rechtsordnung insgesamt sowie im Hinblick auf eine einheitliche formale Gestaltung?

Das auch, aber sicherlich mehr. Rechtspolitik kann auch als Wissenschaft verstanden werden. Fromme weist in seinem Aufsatz „Rechtspolitik und Medien“ darauf hin, dass die „Zeitschrift für Rechtspolitik“ sich in Duktus und Intention jedenfalls auf den ersten Blick von sonstigen juristischen Fachzeitschriften, auch solchen politikwissenschaftlicher Art nicht unterscheidet. Ist Gegenstand der Rechtspolitik also das gesamte Recht, die gesamte Politik? Fromme beschreibt auch, dass es der Rechtspolitik um Anzustrebendes, Wünschenswertes gehe, mithin um ein Werden, nicht um ein Sein.

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Symbolgesetzgebung

Werkzeuge für die rechtspolitische Analyse

Wer in einer Gegend wohnt, in der man sein Haus nur mit Gummistiefeln verlassen kann, weil die Wege mit Hundekot belegt sind, wird sicherlich der Meinung sein, dass die gesetzliche Verpflichtung der Hundehalter und Hundeführer, dafür Sorge zu tragen, dass ihre Hunde die Straßen nicht verunreinigen, nur auf dem Papier steht und es sich deshalb um Symbolgesetzgebung handele. Vollzugsdefizite können in der Tat dazu führen, dass ein Gesetz nur noch einen symbolischen Charakter hat.

Es gibt aber auch eine andere Art von Symbolgesetzgebung, nämlich Gesetze oder Normen, die schon ihrem Inhalt nach keine steuernde Wirkung haben.

Gesetze sollen die Wirklichkeit verändern. Sie sollen deshalb im Wesentlichen Ge- und Verbote enthalten. Sie sollen so bestimmt sein, dass die Adressaten wissen, was zu tun ist. Die Steuerungswirkung von Normen, die lediglich (politische) Zielbeschreibungen, Programmsätze und unbestimmte Optimierungsgebote enthalten, ist relativ gering. Ursache für solche Regelungen ist oft fehlende Gestaltungskraft und –macht der rechtsetzenden Akteure. Gesetze, die zum großen Teil aus solchen Regelungen bestehen oder aus Regelungen, die unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalts gar nicht notwendig sind, sollten in der rechtspolitischen Analyse immer Anlass geben, zu untersuchen, ob Motiv nicht das Vortäuschen von Aktivität ist. Gesetze werden manchmal nur gemacht, um die Arbeit eines rechtspolitischen Akteurs darzustellen. Manche Norm wird aus Gründen der „Optik“ geschaffen. Sie zeichnen sich oft dadurch aus, dass verschiedene gegenläufige Interessen einfach nebeneinander gestellt werden. So als ob jede Interessengruppe seine Interessen in den großen Topf geworfen hätte, einmal umgerührt und fertig. In Zeiten knapper öffentlicher Kassen werden solche Normen leider immer häufiger. Wenn Politik sonst nichts zu tun hat, macht sie eben Symbolgesetzgebung …