Rechtspolitische Beiträge

Die Güte eines Gesetzes – Voraussetzungen wirksamer Gesetzgebung

Ein gutes Gesetz soll die Wirklichkeit verändern. Das gelingt den Gesetzen in unterschiedlichem Maße. Welche Voraussetzungen muss ein Gesetz haben, um möglichst effektiv zu wirken?

Der Berliner Senat hatte – zur Organisationsgesetzgebung – vor mehr als 50 Jahren eine konkrete Vorstellung davon:

Jede tiefergreifende Organisationsgesetzgebung bringt naturgemäß Anlaufschwierigkeiten mit sich. Wie groß diese sind und wie schnell sie überwunden werden, hängt nicht allein von der Güte und Praktikabilität der Gesetze und vom Umfang der durch sie bewirkten strukturellen Umgestaltung im Verwaltungsaufbau und Verfahrensablauf ab, sondern nicht zuletzt … von der Elastizität des Verwaltungsapparates und von der Bereitwilligkeit und Fähigkeit der haupt- und ehrenamtlich in der Verwaltung Tätigen, den Absichten (auch den politischen) des Gesetzgebers zu folgen und sich von überkommenen Vorstellungen und vorgefassten Meinungen zu lösen“ (Vorlage Nr. 296 des Senates von Berlin über Erfahrungen mit den Verwaltungsorganisationsgesetzen, Berlin den 17. Oktober 1962, Mitteilungen des Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin, III. Wahlperiode, Nr. 51 S. 2).

Klar zu Tage tritt die Einsicht: Es hängt nicht nur von der Güte eines Gesetzes ab, wie wirksam es wird, es hängt auch von den Rechtsanwendern und den Rechtsunterworfenen ab. Bei näherer Betrachtung zeigt sich außerdem, dass die Güte eines Gesetzes nicht anders, als aus der Perspektive der Rechtsanwender und der Rechtsunterworfenen beurteilt werden kann. Hinzu kommt noch die Perspektive Gesetzgebers.

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Symbolgesetzgebung

Werkzeuge für die rechtspolitische Analyse

Wer in einer Gegend wohnt, in der man sein Haus nur mit Gummistiefeln verlassen kann, weil die Wege mit Hundekot belegt sind, wird sicherlich der Meinung sein, dass die gesetzliche Verpflichtung der Hundehalter und Hundeführer, dafür Sorge zu tragen, dass ihre Hunde die Straßen nicht verunreinigen, nur auf dem Papier steht und es sich deshalb um Symbolgesetzgebung handele. Vollzugsdefizite können in der Tat dazu führen, dass ein Gesetz nur noch einen symbolischen Charakter hat.

Es gibt aber auch eine andere Art von Symbolgesetzgebung, nämlich Gesetze oder Normen, die schon ihrem Inhalt nach keine steuernde Wirkung haben.

Gesetze sollen die Wirklichkeit verändern. Sie sollen deshalb im Wesentlichen Ge- und Verbote enthalten. Sie sollen so bestimmt sein, dass die Adressaten wissen, was zu tun ist. Die Steuerungswirkung von Normen, die lediglich (politische) Zielbeschreibungen, Programmsätze und unbestimmte Optimierungsgebote enthalten, ist relativ gering. Ursache für solche Regelungen ist oft fehlende Gestaltungskraft und –macht der rechtsetzenden Akteure. Gesetze, die zum großen Teil aus solchen Regelungen bestehen oder aus Regelungen, die unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalts gar nicht notwendig sind, sollten in der rechtspolitischen Analyse immer Anlass geben, zu untersuchen, ob Motiv nicht das Vortäuschen von Aktivität ist. Gesetze werden manchmal nur gemacht, um die Arbeit eines rechtspolitischen Akteurs darzustellen. Manche Norm wird aus Gründen der „Optik“ geschaffen. Sie zeichnen sich oft dadurch aus, dass verschiedene gegenläufige Interessen einfach nebeneinander gestellt werden. So als ob jede Interessengruppe seine Interessen in den großen Topf geworfen hätte, einmal umgerührt und fertig. In Zeiten knapper öffentlicher Kassen werden solche Normen leider immer häufiger. Wenn Politik sonst nichts zu tun hat, macht sie eben Symbolgesetzgebung …

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Sozialpsychologische Auswirkungen von Gesetzen

Werkzeuge für die rechtspolitische Analyse

Mit zu den Werkzeugen rechtspolitischer Analyse sollten die sozialpsychologischen Auswirkungen von Gesetzen gehören. Ein entsprechender Forschungsbereich könnte die bislang auf ökonomische Aspekte beschränkte Gesetzesfolgenabschätzung bereichern. Welche Folgen hat ein bestimmtes Gesetz auf die Psyche von Menschen? Im Vordergrund müssten dabei zunächst die Menschen, die von dem Gesetz betroffen sind, stehen. Gesetze können aber auch Auswirkungen auf die Psyche von Menschen haben, die von einem Gesetz nicht betroffen sind.

Aktuell würde es sich lohnen, die psychischen Auswirkungen der Hartz IV-Gesetze zu untersuchen. Welche Folgen hat es etwa, wenn das Gesetz einen Arbeitslosen dazu zwingt, nach Arbeit zu suchen, auch wenn es keine Arbeit für ihn gibt? Ein Artikel in Welt online vom 10. März 2010 gibt Hinweise:

„In der Diskussion geht es vor allem um Geld, Leistung, Rentabilität. Und darum, dass die Betroffenen zu wenig Einsatz zeigen, eine Stelle zu finden. Sie geben auf, bewerben sich einfach nicht mehr. Genau das kann aber der richtige Weg sein, sagt der Psychologe Martin Tomasik, … . Er hat … untersucht, warum es besser sein kann, aufzugeben.

„Es ging mir darum, objektive Kriterien dafür zu finden, ab wann sich individuelles Disengagement auszahlt“, sagt Tomasik … . Das Prinzip „immer weitermachen“, trotz unzähliger Bewerbungen und Absagen, ist nach Tomasiks Erkenntnissen nicht förderlich. „Denn unter solchen Voraussetzungen nützen auch massenhafte Bewerbungen oft wenig“ .. . Ab diesem Punkt zahlt sich „Disengagement“ aus. Das bedeutet …, rechtzeitig von den unrealistischen Zielen abzulassen und sich das Scheitern einzugestehen. Das bewahre die Menschen davor, durch die ständigen Misserfolge krank und depressiv zu werden. Vielmehr setzen diese Menschen Ressourcen frei, die an anderer Stelle sinnvoller investiert werden können, sagt Tomasik, … . Er fand sogar heraus, dass diejenigen, die aufgeben, sich anschließend verstärkt im Vereinsleben, im Ehrenamt oder im Pfarrgemeinderat engagieren. …