Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 9: Die Akteure der Rechtsunsicherheit

Die Trennung von Theorie und Praxis und warum Juristen wissenschaftlich ausgebildet werden
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Was nützen dem Strategen der Rechtsunsicherheit all seine schönen Werkzeuge, z.B. die wunderbaren Fehlerregeln, die wir zuletzt bestaunt haben, wenn es niemanden gibt, der die Quellen der Rechtsunsicherheit in die Rechtsordnung einbaut? Zeit also, dass wir uns den Akteuren der Rechtsunsicherheit zuwenden.

Bedeutung der Personen und Institutionen

Damit sich in einem Rechtsstaat die Strategien der Verunklarung, der Vergrämung und der Überforderung durchsetzen, bedarf es der Menschen, die diese Strategien in den den Rechtsstaat prägenden Institutionen leben – am besten ohne dass diese Menschen es merken oder, wenn sie es dann doch merken, wenigstens so, dass sie nicht aus dem System aussteigen können … .

Letztlich sind natürlich alle Bürger eines Rechtsstaates Akteure in diesem Rechtsstaat. Es gibt aber Akteure, die einen Rechtsstaat stärker prägen, als andere: Das sind die wichtigen Institutionen eines Rechtsstaates und die dort arbeitenden Personen. Zu den wichtigen Institutionen eines Rechtsstaates gehören die Ministerien und die Verwaltungen, die Gerichte und die Parlamente, aber auch die Universitäten. Die dort beschäftigten Personen prägen und formen die jeweilige Institution und umgekehrt prägt die jeweilige Institution ihre Mitarbeiter. Natürlich haben die verschiedenen Mitarbeiter unterschiedliche Rollen in den jeweiligen Institutionen. Ein Minister prägt sein Haus in anderer Weise als ein Referent. Zu den einen Rechtsstaat prägenden Akteuren gehören auch die Rechtsanwälte als wichtige Organe der Rechtspflege, obwohl sie einen freien Beruf ausüben und insofern keiner Institution angehören.

Damit die Akteure in einem Rechtsstaat – gewollt oder ungewollt, bewusst oder unbewusst – die Strategien der Verunklarung, der Vergrämung und der Überforderung leben, müssen sie entsprechend beruflich sozialisiert werden und aus der Verfolgung dieser Strategien Vorteile ziehen können. Aufbau, Struktur und Arbeitsweise der relevanten Institutionen sollten diese Strategien unterstützen.

Grundprinzipen der Trennung von Regelsetzung und Regelanwendung und von Theorie und Praxis

Ein unentbehrliches Handwerkszeug für jeden Strategen der Rechtsunsicherheit, der einen Rechtsstaat entwickeln soll, in dem Rechtssicherheit zu Rechtsunsicherheit wird, ist es, durchgehend folgendes einfaches Prinzip zu befolgen: Niemals soll der, der eine Regel macht, sie auch selbst anwenden müssen! Es sei denn, zu seinem eigenem Vorteil. Das enthebt den Regelsetzer davon, sich allzu viel Gedanken darüber zu machen, ob die Regel praktikabel ist. Denn, wie Dostojewski zutreffend bemerkte: „Fremdes Leid macht nicht gescheit“. Dabei ist der Begriff Regelsetzung umfassend gemeint im Sinne von rechtsstaatlich relevante Vorgaben für andere machen, sei es durch Gesetze, durch Verwaltungsvorschriften, durch Auslegungen oder Weisungen etc.

Eine wichtige Spielart des Prinzips der Trennung von Regelsetzung und Regelanwendung ist die Trennung von Theorie und Praxis und entsprechend von Theoretikern und Praktikern. Sie garantiert, dass die Rechtswissenschaft ohne Rücksicht auf Praxistauglichkeit glasperlenspielartige dogmatische Gebäude höchster Komplexität errichten kann, die zum Maßstab für die Rechtspraxis werden.

Empfehlenswerte Zutat: Geringe Verantwortlichkeit

Das Grundprinzip der Trennung zwischen Regelsetzung und Regelanwendung kann man dadurch anreichern, dass man die Verantwortlichkeit der für die Regelsetzung zuständigen Institutionen bzw. Personen lockert. Je weniger sie anderen gegenüber verantwortlich sind, desto mehr Kreativität werden sie bei der Regelsetzung entwickeln. Denn, mit den Worten Ernst R. Hauschkas: „Macht ohne Verantwortung ist wie ein Feuer außer Kontrolle“. Dabei kommt es nicht darauf an, was über die Verantwortlichkeit auf dem Papier steht, sondern darauf, was tatsächlich gelebt wird.

Step 24: Wissenschaftlichkeit der juristischen Ausbildung

Relevante Akteure in einem Rechtsstaat sind natürlich die Juristen. Entsprechend dem Grundsatz der Trennung von Theorie und Praxis überlasse man die Ausbildung der künftigen Rechtspraktiker den Rechtstheoretikern, die das, was sie theoretisieren, niemals in der Praxis anwenden müssen. Deshalb ist es gut, dass man Juristen zuerst und im Wesentlichen an einer Universität ausbildet. Dadurch, dass Juristen von Theoretikern, von Wissenschaftlern ausgebildet werden, wird die Juristerei zur Wissenschaft. Dabei könnte man sie auch als ein Handwerkszeug verstehen.

Jetzt kann man viel darüber streiten, ob Rechtswissenschaft als sogenannte normative Wissenschaft, die von dem handelt, was sein soll, im Gegensatz zu empirischen Wissenschaften, die sich damit beschäftigen, was ist, überhaupt als Wissenschaft möglich ist. Fakt aber ist: Wenn Rechtswissenschaft von Wissenschaftlern betrieben wird, dann muss das Recht natürlich auch wissenschaftlich bearbeitet werden. Das heißt wiederum, dass es nicht darum geht, möglichst einfache Lösungen zu finden, sondern als Wissenschaftler genießt nur Ruhm und Ehre, wer Neues erfindet und wer komplexe Fragen aufwirft und komplexe Systeme entwirft. Wissenschaftler werden anerkannt, wenn sie den Kanon der Auslegungsregeln voll ausschöpfen, wenn sie aus den abstrakten Megaprinzipien des Rechts auf ungeahntem Wege konkrete Einzelfalllösungen ableiten und fein ausgearbeitete differenzierte Betrachtungsweisen entwickeln, die jedem denkbaren und undenkbaren Einzelfall einer je besonderen Lösung zuführen, wenn sie aus einem Gesetzestext ein System von Prinzipien und Dogmen entwerfen, mit dessen Hilfe sie dem Gesetzestext eine Reihe unsichtbarer Ausnahmen hinzufügen. Sie leben davon, zu jedem Tatbestandsmerkmal eine Theorie zu entwickeln. Und natürlich bedeutet wissenschaftlich arbeiten, nicht kurz und verständlich ausdrücken, sondern lang, lang, mit verschachtelten Nebensätzen und vielen Substantiven. Keinen Blumentopf dagegen gewinnt ein Rechtswissenschaftler, der aufschreibt: „Wenn A, dann X. Das war es. Keine Ausnahmen. Keine Einschränkungen. Keine Billigkeitserwägungen. Nicht jeder Sonderfall bedarf der gesonderten Behandlung. Wo gehobelt wird, da fallen halt Späne“.

Entsprechend lernen die Jurastudenten Recht nicht aus der Sicht des Praktikers, nicht aus der Sicht des einfachen und häufigen Falls, sondern anhand von seltenen und oft seltsamen Fällen. Der Student der Rechtswissenschaften wird nicht belohnt, wenn er in der Klausur eine einfache Lösung gefunden hat, sondern wenn er eine differenzierende Lösung gefunden und dabei Gelegenheit gefunden hat, möglichst viele Theorien, die er gelernt hat, unterzubringen. Nicht Einfachheit, sondern Komplexität wird belohnt. Nach drei Jahren entsprechender Konditionierung hat der angehende Jurist dieses Prinzip so verinnerlicht, dass es zur Natur seines juristischen Denkens wird. Auch der Sprachstil vieler Juristen wird durch die universitäre Wissenschaftlichkeit geprägt. Wer einfach spricht und schreibt, der arbeitet eben nicht wissenschaftlich.

Weiter geht es mit Politiker als Akteure der Rechtsunsicherheit – Über Kompromisse und Konsens, Verschleierung, Lagerdenken und Beratungsresistenz sowie externen Sachverstand!

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Eine der Ursachen dafür, dass unser Rechtssystem langsam einen Zustand erreicht, der den Ausgang von Rechtsstreitigkeiten immer weniger vorhersehbar macht, ist der mangelnde Respekt der Rechtsprechung vor Gesetz und Gesetzgeber. Drückt sich der Gesetzgeber klar und eindeutig aus, findet sich nur allzu oft ein Gericht, das die klare Regelung einschränkend oder erweiternd auslegt, manchmal sogar in ihr Gegenteil verkehrt. Derartiges kann legitim sein, wenn höherrangiges Recht, insbesondere das Verfassungsrecht, dazu drängt. Oft gibt es aber auch restriktive oder erweiternde Auslegungen, die jegliche methodische Anbindung vermissen lassen, bei näherer Betrachtung nur auf den (gesellschafts-)politischen Vorstellungen der Richter beruhen können oder auf Begriffsspielereien, bei denen der Kontakt zur Realität verlorengegangen ist, bei denen es die Richter gar nicht interessiert, wie ihre Auslegung sich in der Lebenswirklichkeit auswirkt. Sie halten das für einen nicht belegten Vorwurf? Dann hier ein Beispiel:

Der Wegeunfall

Es geht um die beamtenrechtliche Unfallfürsorge im Falle eines Wegeunfalls. Ein Wegeunfall ist ein Unfall auf dem Weg zwischen Wohnung und Dienststelle. Die Unfallfürsorge des Dienstherrn, so nennt man den Arbeitgeber eines Beamten, umfasst Leistungen, die die Folgen dienstbedingter Unfälle ausgleichen sollen, z.B. ärztliche Heilbehandlungen, Aufwendungsersatz, Unfallruhegehalt, Unfallentschädigung etc.

Nur um falschen Vorstellungen vorzubeugen: Unfallfürsorge für Wegeunfälle ist nicht etwa ein unverdientes Privileg für Beamte. Auch Arbeitnehmer erhalten Unfallfürsorge ‑ allerdings nicht durch den Arbeitgeber, sondern durch die gesetzliche Unfallversicherung.

Klares Gesetz

Die Gesetzeslage ist einfach und überschaubar. Ausgangspunkt ist § 30 Abs. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG):

Wird ein Beamter durch einen Dienstunfall verletzt, so wird ihm und seinen Hinterbliebenen Unfallfürsorge gewährt.

Juristisch Vorgebildete erkennen bei der Lektüre des § 30 Abs. 1 BeamtenVG sofort: Wenn Unfallfürsorge für einen Wegeunfall geleistet werden soll, setzt das voraus, dass es sich bei dem Wegeunfall um einen Dienstunfall handelt. Was also ist ein Dienstunfall? § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG hilft mit einer Definition:

Dienstunfall ist ein auf äußerer Einwirkung beruhendes, plötzliches, örtlich und zeitlich bestimmbares, einen Körperschaden verursachendes Ereignis, das in Ausübung oder infolge des Dienstes eingetreten ist.

Fortgeschrittene juristische Vorgebildete fragen sofort: Ist ein Unfall auf dem Weg zum Dienst ein Unfall, der „infolge des Dienstes“ eingetreten ist? Bevor Sie nun, um diese Frage zu beantworten, in tiefe philosophische Überlegungen einsteigen, sollte Sie das tun, was ein guter Jurist öfters tun sollte: Den Paragraphen weiter lesen. Dort findet sich § 31 Abs. 2 Satz 1 1. Halbsatz BeamtVG:

Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges nach und von der Dienststelle“.

Beim ersten Durchlesen fällt es schwer, diesen Vorschriften größere Auslegungsprobleme zuzuschreiben. Natürlich gibt es einige Probleme, aber auch relativ einfache Lösungen. Man kann es sich – und anderen ‑ aber auch sehr schwer machen …

Klare Rechtsprechung: Das Bundesverwaltungsgericht 1967

Es beginnt mit der Frage: Wo beginnt der Weg zum Dienst?

Stellen Sie sich vor, Sie haben die Schuhe schon angezogen, gehen den Flur entlang Richtung Wohnungstür und dann fallen Sie, bevor Sie die Klinke erreicht haben, über das Spielzeug, das Ihr Kind dort liegenlassen hat. Waren Sie damit schon auf dem Weg zum Dienst?

1967 gab es offenbar kernige Typen beim Bundesverwaltungsgericht, die mit der Faust auf den Tisch schlugen, und sagten: Wir wollen es einfach und rechtssicher. Und so kam es, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Oktober 1967 (– VI C 29.65 –, BVerwGE 28, 105) klar und eindeutig statuierte, dass „der Weg nach und von der Dienststelle an der Haustür beginnt und endet“. Man möchte fast hinzufügen: Und basta! Der Unfall im eigenen Wohnungsflur ist damit kein Wegeunfall.-Diese rein örtliche und schematische Abgrenzung mochte zwar – wie das Bundesverwaltungsgericht ausführte – „nicht in allen Fällen voll der Verkehrsanschauung entsprechen“, hatte aber den Vorteil der „einfachen Abgrenzung“ und damit der „Rechtssicherheit“. Kleinteiligen Betrachtungen mit Differenzierungen nach Mehrfamilienhäusern, Einfamilienhäusern, Gehöften, städtischen oder ländlichen Verhältnissen bei Unfällen im Treppenhaus, Boden, Keller, Hausflur, Garten, Vorgarten, Hofraum etc. war damit ein Riegel vorgeschoben. Der Praktiker konnte damit gut leben. Das entsprach übrigens auch der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zur gesetzlichen Unfallversicherung. So weit so gut – fast 40 Jahre lang.

Schwelgen im Sphärendenken: Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen 2004

Mehrere Richtergenerationen später setzte sich an den Verwaltungsgerichten wohl eher ein durch die wissenschaftliche Hochschulausbildung geprägter wissenschaftlicherer Richtertypus durch, der Spaß an sogenannten teleologischen Überlegungen hat, also nach Sinn und Zweck von Vorschriften fragt, und gerne mit Differenzierungen und Begriffen auf höherer Abstraktionsebene spielt, Einzelfallgerechtigkeit für das Höchste aller Güter hält und dabei auch mal die Praxistauglichkeit aus dem Blick verliert.

So ausgerüstet, traf es sich, dass sich dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen im Jahre 2004 (im Anschluss an eine entsprechende erstinstanzliche Entscheidung des Verwaltungsgerichts Aachen) die Gelegenheit bot, das Langbewährte, Handfeste und Realitätsnahe über den Haufen werfen zu können – eine Gelegenheit, die es ohne zu zögern, beim Schopf ergriff (Urteil vom 28. Januar 2004 – 1 A 228/01 –). Es ging um einen Postbeamten, der in seiner 60 Meter vom Wohngebäude entfernt liegenden privaten Garage ausstieg, dabei umknickte und sich die Ferse brach.

Das Oberverwaltungsgericht konzediert, dass die bisherige Rechtsprechung Rechtssicherheit bot: „Dieser Ansatz erlaubt zwar zweifellos eine klare Zuordnung der einschlägigen Fälle unter dem Blickwinkel der oben näher dargelegten räumlichen Komponente“. Und es stellt klar, dass Rechtssicherheit hinter Sinn und Zweck des Gesetzes zurückstehen muss: Dieser Ansatz „vernachlässigt aber, dass nach Sinn und Zweck der Unfallfürsorge für das Greifen eines Unfallschutzes zugleich ein besonderer funktionaler Zusammenhang mit dem Dienst bestehen muss“. Dagegen ist abstrakt erst einmal nichts einzuwenden.

Nun ist es mit der Ermittlung von Sinn und Zweck eines Gesetzes so eine Sache. Sinnvoll erscheint es, zunächst den „subjektiven“ Willen des historischen Gesetzgebers zu ermitteln, also danach zu fragen, was der Gesetzgeber wollte, bevor man sich auf die Suche nach einem darüber hinausgehenden „objektiven“ Willen des Gesetzes macht. Warum? Um des Respektes gegenüber dem Gesetzgeber willen. Diesem ist es überantwortet, die Gesetze zu machen. Wenn der Gesetzgeber nicht ein völliger Trottel ist, dann verfolgt er mit einem Gesetz auch einen Sinn und Zweck. Es ist deshalb nur konsequent, dass man, wenn man Sinn und Zweck eines Gesetzes feststellt, die Vorstellungen der Gesetzgebungsorgane ermittelt, von denen sie sich bei der Schaffung eines Gesetzes haben leiten lassen, bevor man dem Gesetz nach eigenen Vorstellungen einen Sinn und Zweck unterlegt. Die historische Auslegung ist allerdings ein schwieriges Unterfangen. Wer Näheres dazu wissen will, mag den Beitrag Kurze Einführung in die Recherche in Gesetzesmaterialien und in die Suche nach dem Willen des Gesetzgebers lesen.

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen spart sich die Ermittlung des Willens des historischen Gesetzgebers gleich ganz und behauptet:

Es soll das Risiko abgedeckt werden, dem sich der Beamte aussetzt, wenn er aus Anlass der von ihm geschuldeten Dienstleistung den seiner Einflussnahme unterliegenden persönlichen privaten Lebensbereich verlässt“.

Bei flüchtiger Lektüre hört sich das ganz plausibel an. Bei näherer Betrachtung ist es ein Geniestreich, weil das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen den Gesetzeszweck genau so definiert, dass er das abzuleitende Auslegungsergebnis ermöglicht. Das ist eine beliebte und weit verbreitete Auslegungsmethode, methodisch ein Zirkelschluss.

Schauen wir uns also mal im Einzelnen an, wie das Oberverwaltungsgericht den Sinn und Zweck der Unfallfürsorge für Wegeunfälle beschrieben hat: Zunächst wird man mit Fug und Recht davon ausgehen können, dass mit der Definition des Wegeunfalls als Dienstunfall der Gesetzgeber ein Risiko abdecken wollte, und ebenso, dass sich der Beamte auf dem Weg, auf dem er verunfallte, aus dienstlichem Anlass befunden haben muss. Wieso aber sollte es darauf ankommen, dass der Beamte „den seiner Einflussnahme unterliegenden persönlichen privaten Lebensbereich“ verlassen hat? Hätte es nicht genügt, dass der Beamte sich auf dem Weg vom oder zum Dienst befand – gleich ob in seinem persönlichen Lebensbereich oder nicht?

Dahinter steckt die Frage, wann der Weg zum Dienst beginnt bzw. endet. Es muss irgendwo eine Grenze gezogen werden. Darauf, ob der Beamte einen Schritt getan hat, der ihn seinem Dienst näher gebracht, oder gar darauf, ob der Beamte einen Schritt in dieser Absicht getan hat, kann es nicht ankommen. Denn dann würde der Wegeunfall uferlos werden. Schon der erste Schritt des Beamten aus dem Bett könnte bereits zum Weg zum Dienst gehören, da ja auch des Beamten erster Gedanke beim Aufstehen der Dienst ist. Um uferloser Ausdehnung des Wegeunfalls zu entgehen, könnte man natürlich auf die Verkehrsanschauung abstellen. Danach wäre der Beamte auf dem Weg zum Dienst, wenn sein kleiner Sohn sagen würde: Papa ist auf dem Weg ins Büro. Wenn Papa sich noch die Schuhe zubindet, dann bereitet er sich noch auf den Weg zum Büro vor. Wenn Papa die Tür hinter sich zugemacht hat, dann hat er – um es mit den Strafrechtlern zu sagen – die Grenze zum „Jetzt-geht-es-los!“ überschritten – egal, ob er noch in die Garage muss oder nicht. Das würde im Übrigen dafür sprechen, nicht die Haustür, sondern die Wohnungstür als Abgrenzungskriterium zu nehmen. Aber die Verkehrsanschauung hatte ja das Bundesverwaltungsgericht 1967 ohnehin als nicht besonders rechtssicher gebrandmarkt.

Nun greift das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen also auf den persönlichen privaten Lebensbereich zurück und sagt sinngemäß: Das Risiko des Beamten im persönlichen privaten Lebensbereich zu verunfallen, wollte das Gesetz nicht im Rahmen der Unfallfürsorge übernehmen. Das Oberverwaltungsgericht teilt die Welt, die man auf dem Weg zum Dienst durchschreitet, in zwei Sphären: den persönlichen privaten Lebensbereich und die wilde weite Welt da draußen. Aber warum sollte es Sinn und Zweck des Gesetzes sein, jemandem, der sich auf den Weg zum Dienst gemacht hat, keine Unfallfürsorge zu gewähren, weil er noch in seinem privaten Lebensbereich verunfallt? Wieso dieses Denken in Sphären? Wie wir gesehen haben, kann man uferloser Ausdehnung des Weges von und zum Dienst ja auch einfacher und rechtsicherer begegnen. Es wäre zu einfach, zu antworten, das Sphärendenken war damals gerade in Mode. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat dafür auch eine Begründung, die seltsamerweise schon in seiner Vorstellung von Sinn und Zweck des Gesetzes auftaucht: Es meint, die private Lebenssphäre unterliege dem Einfluss des Beamten.

Offenbar ist das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen der Auffassung, dass der Beamte, der in seinem privaten Lebensbereich verunglückt, diesen so hätte gestalten können, dass er den Unfall hätte vermeiden können. Das sagt das Gericht auch ganz offen: „Entscheidend ist vielmehr, ob die regelmäßige Nutzung der Örtlich- bzw. Räumlichkeit eigenwirtschaftlich geprägt ist und vorhandene Gefahrenquellen der Kenntnis und Verantwortung des Beamten unterstehen“. Entsprechend heißt es an anderer Stelle: „Bei einer Garage handelt es sich um eine Räumlichkeit, die zum typischen privaten Lebensbereichs gehört. Die dort vorhandenen Gefahrenquellen kann der Kläger ohne weiteres erkennen und aus eigenem Recht beseitigen“.

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen greift damit auf die Rechtsfigur von Verantwortungssphären zu. Der privaten Sphäre des Beamten entspricht auch ein entsprechend allein beherrschbarer und damit privat zu verantwortender Bereich.

Das überzeugt aus zwei Gründen nicht. Der erste Grund ist die damit verbundene Realitätsblindheit. Es geht bei der Unfallfürsorge für Wegeunfälle nicht ausschließlich um Gefahren, die spezifisch von dem jeweiligen (Verkehrs-)Raum ausgehen. Vielmehr werden auch Gefahren erfasst, die unabhängig vom (Verkehrs-)Raum sind Das zeigt schon der zugrundeliegende Fall: Ob jemand beim Aussteigen aus seinem PKW mit dem Fuß umknickt, hängt in den seltensten Fällen von der Beschaffenheit der Garage oder des Parkplatzes ab, sondern davon, wie geschickt oder ungeschickt man sich beim Aussteigen anstellt. Welche Vorkehrungen kann denn ein Beamter treffen, damit er in seiner Garage nicht umknickt? Natürlich sollte er die Garage nicht mit einem unebenen Boden versehen und keine Bananenschalen liegen lassen. Aber wenn nicht das, sondern schlichtweg eigene Unachtsamkeit die Unfallursache ist? Was hätte der Beamte in seinem eigenen privaten Lebensbereich besser machen können, was er nicht auch auf der Straße hätte besser machen können? Sicht in Acht nehmen gilt ja wohl nicht nur zu Hause.

Und wenn der Unfall doch gerade durch die Beschaffenheit oder die Eigenarten des privaten (Verkehrs-)Raumes verursacht sein sollte: Auf Verschulden kommt es im Beamtenversorgungsrecht, mit Ausnahme des Vorsatzes des Beamten, der nach § 44 Abs. 1 BeamtVG die Unfallfürsorge ausschließt, gerade nicht an. Das ist der zweite Grund, warum dieses Sphärendenken verfehlt ist. Damit wird ein Verschuldensprinzip durch die Hintertür eingeführt: Jeglicher Unfall, der dem Beamten in von ihm privat bewirtschafteten Räumen widerfährt, verschuldet er. Das Gericht spricht zwar von „Verantwortung“, aber eigentlich geht es um ein Verschulden gegen sich selbst, wenn davon die Rede ist, dass der Beamte die Gefahrenquelle ja „ohne weiteres erkennen und aus eigenem Recht beseitigen“ kann.

Vielleicht wollte das Oberverwaltungsgericht mit dem Sphärendenken an ältere Rechtsprechung anknüpfen. Es führt nämlich aus: „Risiken, denen sich der Beamte aus sog. eigenwirtschaftlichen oder sonstigen persönlichen Gründen unterwirft, und die den erforderlichen wesentlichen Zusammenhang mit dem Dienst lösen, werden demgegenüber nicht erfasst“. Diese Ausführungen sind zwar nicht falsch. Sie stammen aus der Rechtsprechung zur Unterbrechung des Dienstweges. So hatte das Bundesverwaltungsgericht 1970 entschieden (Urteil vom 4. Juni 1970 – II C 39.68 –, BVerwGE 35, 234), dass durch das Aufsuchen eines Metzgergeschäftes für wenige Minuten der Weg von der Dienststelle zur regelmäßigen häuslichen Unterkunft zwar unterbrochen, aber der ursächliche Zusammenhang mit dem Dienst mit dem Verlassen des Geschäftes durch Fortsetzung des Heimwegs wiederhergestellt wird und stellte zur Begründung darauf ab, dass der Beamte auf anderen Wegen als „dem unmittelbaren Weg zwischen seiner Dienststelle und seiner regelmäßigen häuslichen Unterkunft (Familienwohnung)“ „im Normalfall nicht Gefahren ausgesetzt „ist“, die in einem wesentlichen Zusammenhang mit seinem Dienst stehen, sondern Gefahren, denen er sich aus persönlichen oder eigenwirtschaftlichen Gründen aussetzt und die den erforderlichen wesentlichen Zusammenhang mit dem Dienst lösen“. Allerdings ging es hierbei um den inneren Zusammenhang mit dem Dienst, indem der Beamte auf dem Weg andere Zwecke verfolgte, als zum Dienst oder vom Dienst schnurstracks nach Hause zu gehen, und nicht darum die Welt zu teilen in einen der „Einflussnahme“ des Beamten „unterliegenden persönlichen privaten Lebensbereich“ und in das wilde weite Draußen, das allein dem Einfluss des Beamten entzogen und damit wegeunfallfähig ist.

Schlichtweg ratlos hinterlässt den Leser dieser Satz: Der funktionale Zusammenhang mit dem Dienst „endet indes immer dann, wenn die dem Verantwortungsbereich des Beamten überantwortete Privatsphäre in einer Weise erreicht wird, die eine Lösung der Verantwortlichkeit des Dienstherrn bei insoweit notwendig wertender Betrachtung der Verhältnisse im Einzelfall nahe legt“. Das bedeutet schlichtweg: Wenn es nach Wertung des Richters im Einzelfall nicht gerechtfertigt ist, Unfallfürsorge zu gewähren, dann gehört der Unfallort nicht zum Weg zum Dienst.

Was war das Ergebnis im konkreten Fall: Ein Beamter, der seine 60m von seiner Wohnung befindliche Garage betritt, unterbricht seinen Weg zum Dienst. Knickt er dort um, handelt es sich um keinen Dienstunfall.

Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen ist ein Musterbeispiel dafür, wie Sphärendenken zu realitätsfernen Betrachtungen und rechtlichen Bewertungen selbst alltäglichster Dinge verführen kann.

Auslegung mit der Machete: Das Bundesverwaltungsgericht 2005

Zu Recht wollte der vor dem Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen unterlegene Kläger dieses korrigiert wissen und wandte sich an das Bundesverwaltungsgericht. Der Kläger kannte jedoch die Skarabäus-Theorie noch nicht: Der Skarabäus rollt eine Kugel-Mist vor sich her. Und diese Kugel wird immer größer. Die Skarabäus-Theorie besagt: Wenn eine man eine Sache schief anfängt und sie weiterbetreibt, dann wird die Schieflage immer größer, bis sie schließlich unbeherrschbar wird. Und genau das geschah:

Anstatt dem Spuk ein Ende zu machen, setzte das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 – 2 C 7/04 –, BVerwGE 122, 360) noch einiges drauf – und zwar in einer Weise, die ‑ gelinde gesagt ‑ inhaltlich und methodisch nicht überzeugt. . Schauen wir uns einmal die zentrale Aussage der Begründung an:

Der Gesetzgeber hat den Wegeunfall dem Dienstunfall lediglich gleichgestellt und damit zu erkennen gegeben, dass der Weg zwischen Dienststelle und Familienwohnung – wie vor der Einführung des Wegeunfallschutzes – im beamtenrechtlichen Sinne kein Dienst ist. Die Gleichstellung ist eine sozialpolitisch motivierte zusätzliche Leistung des Dienstherrn. Da der Wortlaut der Vorschrift sich zu den Kriterien dieses – erweiterten – Unfallschutzes nicht verhält, muss § 31 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG nach Sinn und Zweck ausgelegt werden. Danach dient die Gleichstellung des Wegeunfalls mit dem Dienstunfall der Erweiterung der Unfallfürsorge des Dienstherrn auf die außerhalb der eigenen Wohnung herrschenden Gefahren des allgemeinen Verkehrs. Denn die dortigen Gefahren können weder der Beamte noch der Dienstherr im Wesentlichen beherrschen oder beeinflussen. Die gesetzestechnische Konstruktion der Gleichstellung durch eine gesetzliche Fiktion in § 31 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 BeamtVG, ferner Sinn und Zweck sowie die Konzeption dieser Vorschrift als Ausnahmeregelung lassen jedoch erkennen, dass es nicht zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Ausdehnung der Unfallfürsorge auf die im Wesentlichen vom Beamten beherrschten privaten Lebensbereiche kommen soll. Das zwingt zur restriktiven Auslegung der Vorschrift mit der Folge, dass grundsätzlich sämtliche Bereiche nicht vom Dienstunfallschutz erfasst sind, in denen der Beamte die dort gegebene Unfallgefahr im Wesentlichen selbst beherrschen und beeinflussen kann“.

Und nun schauen wir uns das mal im Detail an. Zunächst fällt auf, dass das Bundesverwaltungsgericht die Formulierung des Sinnes und Zweckes der Unfallfürsorge durch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen im Wesentlichen übernimmt. Nur die Gefahren, die dem Beamten drohen, wenn er die eigene Wohnung verlässt, präzisiert es: Der Beamte setzt sich den Gefahren des allgemeinen Verkehrs aus, die weder er noch der Dienstherr im Wesentlichen beherrschen oder beeinflussen können. Damit führt das Bundesverwaltungsgericht eine weitere Sphäre ein: Es gibt nicht nur die vom Beamten beherrschbare private Sphäre des Beamten und die von niemandem beherrschbare Sphäre der Welt da draußen, sondern auch die vom Dienstherrn beherrschbare Sphäre des Dienstherrn. Dass die Erwägung, ob der Beamte und jetzt auch der Dienstherr eine Sphäre – nunmehr: „im Wesentlichen“ ‑ beherrschen kann, eine Abgrenzung von Sphären, für die Unfallfürsorge geleistet wird oder nicht, nicht legitimieren kann, haben wir bereits gesehen.

Aber das ist nicht der Clou der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, sondern: Aus den Gefahren der Welt da draußen werden die des allgemeinen Verkehrs. Und nur diese Gefahren sind es, um derer willen das BeamtVG die Unfallfürsorge auf Wegeunfälle erweitert. Damit wird Sinn und Zweck der Unfallfürsorge für Wegeunfälle auf die Fürsorge für die Unfallgefahren des allgemeinen Verkehrs eingeschränkt. Das ist noch weniger als das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen zugestehen wollte. Auf dem Weg zum Dienst kann man auch anderen Gefahren als denen des allgemeinen Verkehrs ausgesetzt sein. Wenn Sie zum Beispiel einer Wildschweinhorde begegnen, handelt es sich dann um eine Gefahr des allgemeinen Verkehrs? Oder Sie werden auf der Straße vom Blitz getroffen: Gefahr des allgemeinen Verkehrs? Und wenn Sie vom Blitz in Ihrem Vorgarten getroffen werden, dann ist es keine Gefahr des allgemeinen Verkehrs?

Dagegen sind die gleichen Einwände zu erheben, wie gegen den Ausschluss von Unfallgefahren im privaten Bereich des Beamten aus der Unfallfürsorge für Wegeunfälle durch das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen. Das Gesetz sagt nichts davon, dass es die Unfallfürsorge für Wegeunfälle auf die Gefahren des allgemeinen Verkehrs begrenzen wollte ‑ was der Gesetzgeber ja ohne weiteres so hätte formulieren können, wenn er das so gewollt hätte. Das Bundesverwaltungsgericht versucht auch gar nicht erst, den Willen des historischen Gesetzgebers zu ermitteln. Und es formuliert den Sinn und Zweck des Gesetzes genau so, dass das gewünschte Auslegungsergebnis herauskommt.

Aber der Skarabäus rollt die Kugel noch weiter: Das Bundesverwaltungsgericht benutzt die Auslegungsregel, dass eine Ausnahmeregelung eng auszulegen ist – zumal, wenn sie in Form einer Fiktion daherkommt. Dass Ausnahmeregelungen eng auszulegen sind, wird oft behauptet, ist aber als allgemeiner Auslegungsgrundsatz Unsinn. Es hängt schlichtweg von Sinn und Zweck der Regel und der Ausnahme ab, ob diese und in welcher Hinsicht diese eng oder weit auszulegen ist.

Methodisch interessant ist, dass das Bundesverwaltungsgericht die Vorschrift über den Wegeunfall überhaupt als Ausnahme von einer Regel ansieht. Die Regel ist ja bei üblicher Betrachtungsweise die Unfallfürsorge für den Dienstunfall und eine Ausnahme davon wäre eine Regelung, der zufolge ein Sachverhalt, der nach der gesetzlichen Definition eigentlich ein Dienstunfall wäre, entweder nicht als Dienstunfall zu werten ist oder der sonst von der Unfallfürsorge ausgeschlossen wird. Hier aber geht um eine Erweiterung einer gesetzlichen Regel, nämlich der Unfallfürsorge für den Dienstunfall auf einen Wegeunfall und damit gerade nicht um eine Ausnahme. Vielleicht hatte das Bundesverwaltungsgericht eine negative Regel vor Augen: Alles was nicht Dienstunfall ist, dafür gibt es keine Unfallfürsorge. Rechtsmethodisch überzeugt das nicht. Wenn ein solcher Ansatz richtig wäre, dann wäre Immer, wenn das Gesetz eine Leistung gewährt, das zugleich eine Ausnahme. Weil die Regel ja lautete: Alle, die die Voraussetzungen, die das Gesetz für die Leistung verlangt, nicht erfüllen, erhalten die Leistung nicht. Dadurch würde die Vorschrift, die die Leistung vorsieht, zur Ausnahmevorschrift und wäre daher eng auszulegen. Das wäre absurd. Oder nicht?

Aber nicht genug damit: Das Bundesverwaltungsgericht erfindet eine neue Auslegungsregel. Die Gleichstellung mittels einer gesetzlichen Fiktion lege eine restriktive Auslegung nahe. Eine Begründung dafür wäre nicht schlecht gewesen. Üblicherweise bewirkt eine Fiktion, dass ein Sachverhalt genauso behandelt wird, wie das Fingierte. Da man bei einem Dienstunfall nach § 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG, also dem klassischen Dienstunfall auch nicht danach differenziert, ob sich eine Gefahr des allgemeinen Verkehrs realisiert oder nicht, läge es ja wohl eher nahe, dies auch beim Wegeunfall zu tun.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Musterbeispiel für Rechtsprechung mit der Machete. Das Bundesverwaltungsgericht holzt alles ab, insbesondere das übliche juristische Handwerkszeug, was dem Auslegungsergebnis, das es ins Auge gefasst hat, im Wege steht. Warum, darüber kann man nur spekulieren. Vielleicht schmeckt es dem Bundesverwaltungsgericht schlichtweg nicht, dass es sich bei der Unfallfürsorge für Wegeunfälle um eine „sozialpolitisch motivierte zusätzliche Leistung des Dienstherrn“ handelt.

Der Dienstunfall wird skelletiert: Das Bundesverwaltungsgericht 2013

Weitere 8 Jahre hat es gedauert, bis es dem Bundesverwaltungsgericht gelungen in seinem Urteil vom 26. November 2013 ‑ 2 C 9/12 ‑ gelungen ist, den Anwendungsbereich der Unfallfürsorge für Wegeunfälle durch konsequente Weiterentwicklung seiner methodisch unzulänglich begründeten Rechtsprechung zu einem Torso zusammenzustutzen. Es ging wieder einmal um einen Parkhausunfall. Eine Studienrätin stürzte in einem von einem Dritten betriebenen privaten Parkhaus und erlitt einen Beinbruch.

Zunächst referiert das Bundesverwaltungsgericht seine Entscheidung aus dem Jahre 2005, allerdings mit einer kleinen Modifikation: „Nach dem Normzweck des § 31 Abs. 2 BeamtVG hat der Gesetzgeber die Unfallfürsorge des Dienstherrn auf die Gefahren des allgemeinen Verkehrs erweitert, denen sich der Beamte aussetzt, um seinen Dienst zu verrichten. Die Gefahren des öffentlichen Straßenverkehrs können weder vom Dienstherrn noch vom Beamten beherrscht oder beeinflusst werden“. Man halte fest: Aus den „Gefahren des allgemeinen Verkehrs“ werden die „Gefahren des öffentlichen Straßenverkehrs“. Der Begriff „allgemeiner Verkehr“ stammt aus dem Recht der Öffentlichen Sachen und bezeichnet die jedermann zugängliche Nutzung von Öffentlichen Sachen. Wenn sich der Begriff nunmehr auf die „Gefahren des Straßenverkehrs“ verengt, dann impliziert das einen noch engeren Anwendungsbereich der Unfallfürsorge für Wegeunfälle, indem nämlich Unfälle auf anderen Verkehrswegen als Straßen ausgeschlossen werden. Aber vielleicht ist ja eine solche Einengung nicht gemeint, sondern ist die Erwähnung des Straßenverkehrs nur dem Anlassfall geschuldet. Zu einer weiteren Einengung des Begriffs „allgemeiner Verkehr“ kommen wir noch …

Lassen wir das beiseite und lesen weiter:

„Aus den vorstehenden Gründen können aber auch Schadensereignisse auf solchen Verkehrsflächen nicht als Wegeunfall angesehen werden, über deren Nutzung ein Dritter alleinverantwortlich entscheidet. Dies gilt auch, wenn sich ihre Benutzung nach den Umständen des Einzelfalls als Teil des Wegs zwischen Dienststelle und Wohnung darstellt. Auf solchen Flächen findet kein allgemeiner Verkehr statt, dessen Gefahren die Unfallfürsorge nach § 31 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG erfassen will. Der Verfügungsberechtigte kann die Nutzung einer solchen Fläche durch Verkehrsteilnehmer jederzeit beenden und sie anderweitig nutzen.

Damit sind gleichfalls etwa private Parkhäuser oder Parkplätze, unabhängig davon, ob sie der Verfügungsberechtigte für jedermann oder einen beschränkten Nutzerkreis geöffnet hat, aber auch sonstige private Flächen, die von Fußgängern oder Fahrzeugen aufgrund ausdrücklicher oder stillschweigender Duldung des Eigentümers genutzt werden können, vom Dienstunfallschutz des § 31 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG ausgeschlossen. Dasselbe gilt für Flächen im Eigentum der öffentlichen Hand oder von ihr gewerblich betriebene Parkhäuser und –plätze“.

Nunmehr schließt das Bundesverwaltungsgericht also vom Wegeunfall nicht nur Unfälle auf Flächen, über die der Beamten privat verfügt, aus, sondern auch Unfälle auf Flächen, über die irgendjemand Drittes verfügt – sei es ein Privater oder die öffentliche Hand. Damit führt das Bundesverwaltungsgericht eine weitere Sphäre ein, nämlich die Sphäre, für die irgendjemand verantwortlich ist – und man müsste in Fortführung der bisherigen Rechtsprechung sagen: in der irgendjemand, der verfügungsberechtigt ist, die Gefahren beherrschen oder beeinflussen kann.

Obwohl von der Beherrschung der Gefahren noch dort, wo das Bundesverwaltungsgericht seine vorangegangene Rechtsprechung wiedergibt, die Rede ist, erwähnt das Bundesverwaltungsgericht jedoch die Beherrschbarkeit und Beeinflussbarkeit der Gefahren nicht mehr. Das ist nur konsequent, weil die Beherrschbarkeit und Beeinflussbarkeit der Gefahren durch irgendjemanden der verfügungsberechtigt ist, auf öffentlichen Verkehrswegen strukturell nicht mehr oder weniger gegeben ist, als auf anderen, wenngleich privaten Flächen, die auf dem Weg zum Dienst durchquert werden. Nun haben wir ja oben bereits schonfestgestellt, dass der Gesichtspunkt von Beherrsch- und Beeinflussbarkeit der Gefahren ohnehin nicht tauglich ist, um den Bereich der der Unfallfürsorge zugänglichen Wegeunfälle abzustecken, und müssten es deshalb begrüßen, wenn das Bundesverwaltungsgericht diesen Argumentationsstrang aufgibt. Aber begrüßen würde nur Sinn machen, wenn an die Stelle dessen, was ging, etwas Besseres käme …

Gekommen ist, dass das Bundesverwaltungsgericht nunmehr den Begriff des allgemeinen Verkehrs einengend versteht: Während man etwa im Straßenverkehrsrecht für die Teilnahme am Straßenverkehr genügen lässt, dass die Fläche, auch wenn sie nicht zu den als öffentliche Straße gewidmeten Straßen gehört, dem Jedermannverkehr tatsächlich eröffnet ist, beschränkt das Bundesverwaltungsgericht den Begriff des allgemeinen Verkehrs im Dienstunfallrecht auf Flächen, die dem allgemeinen Verkehr öffentlich-rechtlich gewidmet sind. Das sagt das Bundesverwaltungsgericht zwar nicht ausdrücklich. Das ergibt sich jedoch daraus, dass allgemeiner Verkehr nicht auf Flächen stattfindet, „über deren Nutzung ein Dritter alleinverantwortlich enscheidet“. Entscheidend ist, ob der Verfügungsberechtigte die Jedermannnutzung „jederzeit beenden und … anderweitig nutzen“ kann. Wieso es nun im Dienstunfallrecht darauf ankommen sollte, begründet das Bundesverwaltungsgericht erst gar nicht, sondern stellt es dem Leser der Entscheidung anheim, das aus seiner vorangegangenen Rechtsprechung abzuleiten. Da es aber keinen Anknüpfungspunkt gibt, aus dem man eine solche Auslegung ableiten könnte, außer der – wie dargestellt: fehlerhaften – Erwägung, der Begriff des Wegeunfalls müsse restriktiv ausgelegt werden, ist der Versuch einer Ableitung zum Scheitern verurteilt.

Ergebnis der Entscheidung: Die Studienrätin geht leer aus. Denn: „Das Parkhaus, in dem das schädigende Ereignis eintrat,“ war „keine Verkehrsfläche, auf der allgemeiner Verkehr stattfand. Über die Nutzung des Parkhauses entschied vielmehr einseitig der Verfügungsberechtigte. Lediglich die Mieter der jeweiligen Parkflächen und deren Besucher hatten – aufgrund privatrechtlicher Verträge – berechtigten Zugang zum Parkhaus. Aber selbst wenn der Verfügungsberechtigte es für einen unbeschränkten Nutzerkreis geöffnet hätte, unterbrach die Klägerin mit der Einfahrt in das Parkhaus den Unfallschutz des § 31 Abs. 2 Satz 1 HS. 1 BeamtVG“. Keine Unfallfürsorge mehr für Beamte bei Unfällen auf Privatwegen, privaten Parkplätzen, Parkhäusern etc. Auch nicht auf öffentlichen Parkplätzen, wenn sie nicht öffentlich-rechtlich dem allgemeinen Verkehr gewidmet sind. Und auch nicht auf Parkplätzen des Dienstherrn für seine Beschäftigten.

Wir dürfen gespannt sein, wie das Bundesverwaltungsgericht die Kugel weiterrollt. Werden demnächst auch Unfälle in öffentlichen Verkehrsmitteln, auf Bahnhöfen, bei der Nutzung von Taxis von der Unfallfürsorge ausgenommen? Das methodische Rüstzeug des Zweiten Senates des Bundesverwaltungsgerichts steht bereit …

Was kann der Gesetzgeber tun?

Erinnern wir uns daran: Am Anfang stand: „Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges nach und von der Dienststelle“. Dank Bundesverwaltungsgericht gilt: „Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges auf dem dem allgemeinen Verkehr gewidmeten Flächen.“

Wenn die Rechtsprechung sich derart an einer Norm vergeht, dann rechtfertigt sie das nach einem gewissen Zeitraum damit, dass der Gesetzgeber auf die ihm bekannte Rechtsprechung nicht reagiert hat, was er ja wohl getan hätte, wenn er mit der Rechtsprechung nicht einverstanden wäre.

Im Recht des Dienstunfalls dürfte es natürlich kein Bedürfnis der Gesetzgeber in Bund und Ländern geben, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu korrigieren. Denn trotz der verbal betonten Wertschätzung für die Beamten entspricht es dem Zeitgeist, den vermeintlich auch heute noch privilegierten Beamten bei jeder sich bietenden Gelegenheit möglichst etwas von ihren Ansprüchen abzuknapsen. Unterstellen wir aber trotzdem mal, der Gesetzgeber hielte die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für falsch. Was soll er tun?

Der Gesetzgeber müsste regeln: „Als Dienst gilt auch das Zurücklegen des mit dem Dienst zusammenhängenden Weges nach und von der Dienststelle. Das gilt auch, wenn der Weg oder Teile des Weges außerhalb der dem allgemeinen Verkehr gewidmeten Flächen zurückgelegt werden.“ Eine solche Regelung würde von einem systematisch denkenden Leser so verstanden werden, als ob grundsätzlich zum „Weg nach und von der Dienststelle“ nur der Weg auf den dem allgemeinen Verkehr gewidmeten Flächen gehörte und der zweite Satz der Vorschrift eine Erweiterung davon regeln würde. Dass ein korrigierendes Gesetz so verstanden werden müsste, zeigt, dass die Auslegung des Wegeunfalles im Recht der Dienstunfallfürsorge durch das Bundesverwaltungsgericht den Respekt vor dem Gesetz und dem Gesetzgeber vermissen lässt. Sie zwingt den Gesetzgeber, Regelungen zu schaffen, die er so nie wollte.

Was kann die Rechtsprechung tun?

In einer rechtsstaatlich verfassten Demokratie muss es umgekehrt laufen: Merkt der Gesetzgeber, dass er mit dem Gesetzeswortlaut nicht das ausgedrückt hat, was er wollte, dann kann er das Gesetz korrigieren. Die Rechtsprechung sollte schlichtweg die Finger davon lassen, in die Rolle des Gesetzgebers zu schlüpfen.

1.9.2015

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