Rechtspolitische Beiträge

Sieben Vorsätze für Parlamentarier und andere Akteure der Gesetzgebung

Schöner regeln: Wünsche für das Jahr 2017
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Auch dieses Jahr endet mit einem Wunschkonzert. Im vergangenen Jahr gab es die 16 Sätze, die man immer öfter von der Richterbank hören möchte. Dieses Jahr richten sich die Wünsche an den Gesetzgeber …

Wenn Sie schon länger mit der Anwendung von Gesetzen zu tun haben, dann werden Sie es auch festgestellt haben: Die Rechtsunsicherheit nimmt zu. „Gerichtsfest“ ist fast gar nichts mehr. Die Regulierungsdichte nimmt zu. Es kommt zu widerstreitenden Verhaltensanforderungen. Viele Regelungen sind lebensfern. Justiz-und-Recht hat sich in der Serie „Die Strategien der Rechtsunsicherheit“ mit den Ursachen der Rechtsunsicherheit beschäftigt und dabei eine etwas ungewöhnliche Perspektive eingenommen, nämlich die Perspektive einer Person, deren Ziel es ist, Rechtsunsicherheit zu erzeugen.

Gezeigt hat sich: Eine Reihe von Ursachen für die zunehmende Rechtsunsicherheit geht auf das Konto des Gesetzgebers. Die meisten Akteure im Gesetzgebungsverfahren wissen darum und tun nichts dagegen. Einige interessiert es nicht, andere trauen sich nicht. Deshalb wird der grassierenden Rechtsunsicherheit nur in Sonntagsreden oder mit Papiertigern entgegengetreten. Falls Sie Parlamentarier oder Ministerialbeamter oder ein anderer Akteur der Gesetzgebung sein sollten und noch nicht wissen, was Sie sich für 2017 vornehmen sollen, hier kommen ein paar Vorschläge für gute Vorsätze:

Lieber nehme ich ein paar kleinere Ungerechtigkeiten hin, als einen langen Katalog von Ausnahmen.

Nur weil die Welt komplex ist, heißt das noch lange nicht, dass auch alle Vorschriften komplex sein müssen.

Bei einer Verfahrensregelung, die vorsieht, mehr als drei Gremien zu beteiligen, setze ich den Rotstift an.

Einem Gesetzentwurf, den ich nicht verstehen kann, stimme ich nicht zu. Genauso wenig einem Gesetzentwurf, der die Änderung eines Gesetzes vorsieht, das im laufenden Jahr bereits zwei Mal geändert worden ist.

Kein Kompromiss ist besser als ein schlechter Kompromiss.

Gespräche mit Interessenvertretern führe ich in Anwesenheit der Vertreter der Gegenseite.

Einfacher!

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Cui bono? – Wem nutzt die Rechtsunsicherheit?

Als Stratege der Rechtsunsicherheit sollten Sie sich von Zeit zu Zeit versichern, für wen Sie eigentlich arbeiten. Nicht dass Sie auf einmal alleine als der Bösewicht da stehen …

Vordergründig arbeiten Sie natürlich als Stratege der Rechtsunsicherheit für sich selbst. Wenn Sie Anwalt, Richter, Ministerialbürokrat oder Rechtswissenschaftler sind, dann sichert Rechtsunsicherheit Ihren Arbeitsplatz. „Für die Produzenten und Administratoren“ der Rechtsunsicherheit „ist dieser Zustand … durchaus befriedigend“. So schrieb Hans Magnus Enzensberger 2004 in seinem Essay Von den Vorzügen der Unverständlichkeit.

Aber sind wirklich nur die Produzenten und Administratoren der Rechtsunsicherheit daran interessiert, dieselbe aufrechtzuerhalten? Cui Bono? – Wem zum Vorteil gereicht Rechtsunsicherheit? Recht ist ein Herrschaftsinstrument. Dient es also den Herrschenden?

Wir erinnern uns: Rechtsunsicherheit fußt auf den Strategien der  Verunklarung, der Vergrämung und der Überforderung. Die Strategie der Verunklarung bewirkt, dass man möglichst viel Raum für unterschiedliche Auffassungen darüber schafft, was im jeweiligen Einzelfall gilt. Wer aber kann die durch Verunklarung erzeugten Spielräume am besten für sich nutzen? Nun ja, derjenige, der ein Heer von Anwälten bezahlen kann, um die Spielräume auszuloten. Das sind Wirtschafts- und Finanzkonzerne, finanzstarke Unternehmen, aber auch die großen Privatvermögen. Nach dem Vierten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung verfügen die Haushalte in der unteren Hälfte der Verteilung nur über ein Prozent des gesamten Nettovermögens, während die vermögensstärksten zehn Prozent der Haushalte über die Hälfte des gesamten Nettovermögens verfügen und das mit steigender Tendenz. Das erklärt einiges über das Steuerrecht. Dazu Enzensberger:

Die Unverständlichkeit des Rechts ist somit kein Fehler, der sich beheben ließe; sie ist beabsichtigt. Wie das Beispiel des Steuerrechts exemplarisch zeigt, darf Komplexität in dieser Sphäre auf keinen Fall reduziert, sie soll im Gegenteil derart gesteigert werden, daß selbst die Experten zu keiner eindeutigen Interpretation mehr fähig sind. (Vorschläge, das Steuersystem zu vereinfachen, haben, je vernünftiger sie sind, desto weniger Aussicht auf Verwirklichung.)

Viel Raum für unterschiedliche Auffassungen darüber, was im jeweiligen Einzelfall gilt, nutzt auch der Entfaltung von Macht. Das betrifft insbesondere die, die bestimmen, welche Auffassung die richtige ist. Das Extrembeispiel ist das Bundesverfassungsgericht. Es ist konzipiert als der Hüter der Verfassung, hat sich jedoch entwickelt zum politischen Akteur und entscheidet politische Fragen, die zu entscheiden Sache des Gesetzgebers ist, anhand der unbestimmten Maßstäbe der Verfassung, indem es diese messerscharf konkretisiert – natürlich nach eigenen Präferenzen Die Richter am Bundesverfassungsgericht werden so zu den „Überpolitikern aus Karlsruhe“.

Die Strategie der Vergrämung nimmt dem juristischen Laien, manchmal sogar dem Profi, die Lust, sich mit der Rechtsordnung zu beschäftigen. Damit gerät der Inhalt des Rechts aus dem Blickfeld. Und wem nutzt das? Denen, die etwas zu verbergen haben. Da sind Politiker, die verbergen wollen, welche Interessen sie bedienen. Da sind die, die nicht wollen, dass offen sichtbar wird, wie ihre Interessen bedient werden. Die Strategie der Vergrämung dient der Verschleierung von Gesetz gewordenen Interessen. In Betracht kommen alle Interessen, die so organisiert sind, dass sie einen nennenswerten Einfluss auf Politiker ausüben können, und die gleichzeitig nicht ans Licht kommen sollen, weil sie bei offener und transparenter Diskussion nicht durchsetzungsfähig wären. So haben z.B. Agrarkonzerne ein großes Interesse daran, dass die Wirkungsmechanismen der für sie geltenden Regelungen von der breiten Bevölkerung nicht verstanden werden, weil sonst die Bevölkerung verstehen würde, was die Agrarkonzerne ihr zu essen vorsetzt und zu wessen Lasten diese Wirtschaftsweise geht.

Enzensberger weist noch auf einen anderen Aspekt hin: „Der Zweck der fort-währenden Rentenreformen und ihrer Iteration ist nicht zuletzt darin zu sehen, daß niemand mehr in der Lage ist, seinen Rentenbescheid zu deuten und zu kapieren, wie er zustande kommt. Das eröffnet der Sozialpolitik dringend nötige Handlungsspielräume“. Bürgern, die es aufgegeben haben, zu versuchen, die Rechtsordnung oder auch nur das unmittelbar sie betreffende Recht zu verstehen, kann die Politik ein X für ein U vormachen.

Die Strategie der Überforderung schließlich bewirkt, dass der Rechtsunterworfene die für ihn geltenden Vorschriften gar nicht befolgen kann, wenn er irgendetwas zu Wege bringen will, und deshalb mehr oder weniger bewusst darauf verzichtet, bestimmte Rechtsvorschriften zu befolgen. Welchen Nutzen eine solche Strategie hat, ist nicht ganz klar. Man kann nur spekulieren: Wenn jeder Dreck am Stecken hat, dann hält es vielleicht doch die, die wenig Dreck am Stecken haben, davon ab, auf die mit dem vielen Dreck am Stecken zu zeigen.

Schlussappell

Wie auch immer. Unsere Reise durch das das Reich der rechtsstaatlichen Rechtsunsicherheit ist jetzt zu Ende. Sie haben die drei Strategien der Rechtsunsicherheit in Aktion erlebt. Sie haben gesehen, wie die Sprache des Rechts, der Aufbau von Normen und der Aufbau des Rechtssystems, wie die juristische Methodenlehre, die Inhalte des Rechts und die Fehlerregeln des Rechts genutzt werden können, um Rechtsunsicherheit zu verbreiten. Sie haben die Akteure des Rechtsstaates, die wesentlich an der Rechtsunsicherheit mitbasteln, die Politiker, die Beamten, die Richter, die Rechtsanwälte, aber auch die Profiteure der Rechtsunsicherheit kennegelernt. Sie wissen nun, welche Strategien Sie einsetzen können, um den ewigen Rechtsvereinfachern entgegentreten zu können. Und Sie haben erfahren, welche wunderbaren Möglichkeiten das Internet bietet. Jetzt steht Ihnen ein ganzes Arsenal von Mitteln und Mittelchen zur Verfügung, mit denen auch Sie den Rechtsstaat vor allzu viel Rechtssicherheit bewahren können. Sie sind herzlich eingeladen: Werden auch Sie Teil der großen Bewegung und stellen sich tapfer den ungläubigen Jüngern der Rechtssicherheit entgegen, die immer noch glauben, hier und da die Fahne der Klarheit, Wahrheit und Einfachheit der Rechtsordnung hochhalten zu müssen!

Und denken Sie daran: „Wir müssen der Wandel sein, den wir in der Welt zu sehen wünschen“ (Mahatma Gandhi). Viel Spaß!

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Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 17: Strategien gegen eine Vereinfachung der Rechtsordnung

Die Bollwerke der Rechtsunsicherheit: Trägheit, Angst, Mythen und TINA
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Die Feinde der Strategen der Rechtsunsicherheit sind die Strategen der Rechtsvereinfachung. Wie Sie im Vorangegangenen gesehen haben, sind Politiker, Rechtswissenschaftler, Richter, Rechtsanwälte, Behörden und Ministerien die maßgeblichen Akteure bei der Chaotisierung der Rechtsordnung. Sie sind aus den verschiedensten Gründen nicht sonderlich motiviert, die Rechtsordnung zu vereinfachen. Dadurch werden sie zu Verbündeten der Strategen der Rechtsunsicherheit. Doch immer wieder gibt es Aufsässige, die fragen, ob es nicht auch etwas einfacher ginge. Da ist es gut, wenn wir Strategen der Rechtsunsicherheit ein paar Mittel bei der Hand haben, um den ketzerischen Vorschlägen der Rechtsvereinfacher schnell und wirksam entgegenzutreten.

Step 61: Trägheitsprinzip

Eine Vereinfachung der Rechtsordnung wäre eine Veränderung der Rechtsordnung. Die wirksamste Waffe gegen Veränderungen ist das Trägheitsprinzip. Das Besondere am Trägheitsprinzip ist: Es wirkt, ohne dass man als Stratege der Rechtsunsicherheit nur einen Handschlag dafür tun müsste.

Der Staats- und Verwaltungsrechtler Karl August Bettermann hat „die drei Grundsätze unserer Verwaltung“ formuliert:

  1. Das haben wir immer so gemacht!
  2. Das haben wir noch nie gemacht!
  3. Da könnte ja jeder kommen!

Die ersten beiden Grundsätze beschreiben das Trägheitsprinzip. Es wirkt nicht nur in der Verwaltung, sondern überall – auch in Gesetzgebung und Rechtsprechung und bei den Bürgern. Veränderung kostet Energie und ist mit Verunsicherung verbunden. Je schwerer der Tanker ist, dessen Kurs geändert werden soll, desto größer der Widerstand. Um Rechtsvereinfachung zu erreichen, müssten Millionen Köpfe umgepolt werden. Generationen von Juristen haben gelernt, Einzelfallgerechtigkeit, Abwägung und Differenzierung zu zelebrieren. Und jetzt einfacher? Um diese Kehrtwende zu vollziehen, genügt es nicht, ein Ruder umzulegen. Es müsste massiv Umkehrschub gegeben werden, um dem Tanker der der Rechtsunsicherheit nur ein wenig an Fahrt zu nehmen. Dass ausreichender Gegenschub von Fachleuten aus der juristischen Community allein kommen könnte, ist angesichts dessen, dass die juristische Community in die Mechanismen der Rechtsunsicherheit verstrickt ist, kaum zu befürchten. Auch die Bürger sind träge. Sie haben sich daran gewöhnt, dass die Strukturen nun einmal so sind, wie sie sind.

Step 62: Angst vor Veränderung

Ein Katalysator des Trägheitsprinzips ist die die Angst vor Veränderung. Strategen der Rechtsunsicherheit schüren sie. Das Argumentationsmuster ist: Rechtsvereinfachung ist gut, aber wenn man sie an dieser oder jener Stelle vornimmt, dann wissen wir nicht was passiert und müssen das Schlimmste befürchten. Das Wohnraummietrecht dadurch vereinfachen, dass man die Möglichkeit Allgemeiner Geschäftsbedingungen begrenzt? Es besteht die Besorgnis, dass dann der Wohnraummietmarkt zusammenbricht. Verbieten, Autos herzustellen, die in der täglichen Fahrpraxis einen bestimmten Grenzwert nicht einhalten? Der Zusammenbruch der heimischen Automobilindustrie ist zu befürchten, Verlust der der internationalen Wettbewerbsfähigkeit und tausender Arbeitsplätze. Und die Wirtschaft ginge kaputt, wenn „Sachprämien, die der Steuerpflichtige für die persönliche Inanspruchnahme von Dienstleistungen von Unternehmen unentgeltlich erhält, die diese zum Zwecke der Kundenbindung im allgemeinen Geschäftsverkehr in einem jedermann zugänglichen planmäßigen Verfahren gewähren, soweit der Wert der Prämien 1 080 Euro im Kalenderjahr nicht übersteigt“ nicht steuerfrei blieben. Auch hier lohnt sich für den Strategen der Rechtsunsicherheit, Experten einzusetzen, die auf unabsehbare Folgen hinweisen und so diffuse Angst verbreiten.

In die gleiche Kerbe schlägt der dritte der drei Grundsätze unserer Verwaltung: „Da könnte ja jeder kommen!“ Er verweist auf den Gleichheitssatz. Suggeriert wird die Gefahr, dass, gebe man dem Ansinnen des einen nach, man dann dem Ansinnen aller anderen ebenfalls nachgeben müsste – was dem Öffnen des Tores zur Hölle gleichkäme.

Step 63: Mythen der Unmöglichkeit von Rechtsvereinfachung

Auch wenn das Trägheitsprinzip und die Angst vor Veränderung im Grunde ohne Ihr Zutun funktionieren, können Sie als Stratege der Rechtsunsicherheit trotzdem noch ein wenig nachhelfen und den Bürger mit ein paar Mythen füttern, ihm Sand in die Augen streuen, damit er im Glauben verharrt, dass eine Vereinfachung der Rechtsordnung unmöglich ist. Der erste und einfachste Mythos ist, dass Rechtsvereinfachung nicht möglich ist, weil es zu wenige gibt, die sie wirklich wollen. In Wahrheit ist es natürlich so, dass diejenigen, die Rechtsvereinfachung wollen, nicht diejenigen sind, die sich durchsetzen.

Der nächste Mythos der Unmöglichkeit der Rechtsvereinfachung ist: Es liegt in der Natur des Rechts kompliziert zu sein. Am besten, Sie verweisen auf die Anfänge des Rechts: „Schon seit je her war Recht keine Jedermann-Angelegenheit, sondern immer schon auserwählten Männern und Frauen vorbehalten“. Das ist zwar richtig, hatte allerdings ursprünglich seine Ursache weniger in der Komplexität des Rechts, sondern war vielmehr Machtfrage. Sollte jemand näher nachfragen, warum es die Natur des Rechts sei, kompliziert zu sein, antworten Sie mit dem Komplexitäts-Dogma: Eine komplizierte Welt verlangt komplizierte Regeln. Als Stratege der Rechtsunsicherheit begründen Sie dieses Dogma nicht. Anderenfalls würde offenbar werden, dass es auf nichts gründet. Sie müssen und können sich darauf verlassen, dass der Bürger nicht nachdenkt. Anderenfalls könnte sich zeigen, dass das Komplexitäts-Dogma ungefähr so überzeugend ist, wie der Satz: Weil der Wald grün ist, müssen die Waldgesetze grün sein. Falls jemand der Auffassung sein sollte, die Welt könne einfacher sein, gäbe es einfachere Regelungen, bestellt der Stratege der Rechtsunsicherheit einen Wissenschaftler, der darlegt, dass gerade in seinem Fachgebiet das Gegenteil der Fall sei.

Eine Spielart des Mythos der Unmöglichkeit der Rechtsvereinfachung ist der Glaubenssatz: „Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand“. Dieser Satz bedeutet im Grunde, Gerichte seien unberechenbar. Der Bezug auf die Seefahrt setzt die Unberechenbarkeit der Gerichte der Unberechenbarkeit der Naturgewalten gleich. Verschleiert wird damit, dass es sich bei der Rechtsprechung um etwas anderes handelt als um eine Orkanböe, nämlich um eine Kulturtechnik, die von Menschenhand gemacht ist und auch von Menschenhand verändert werden kann.

Über die führen selbst Politiker Klage – gerade so, als ob sie naturgegeben wäre und als ob Politiker als Hauptakteure der Rechtsformulierung nichts dagegen tun könnten. Dazu gibt es eine kleine Geschichte über Friedrich den Großen, der sich bei dem Dichter Gellert über den Kanzleistil beschwert:

“König: So? Hat Er denn auch wider den Stylum curiae geschrieben?

Gellert: Ach ja, Ihro Majestät.

König: Aber warum wird das nicht anders? Es ist was Verteufeltes. Sie bringen mir ganze Bogen, und ich verstehe nichts davon.

Gellert: Wenn es Ihro Majestät nicht ändern können, so kann ichs noch weniger. Ich kann nur rathen, wo Sie befehlen.

Step 64: TINA – Fehlende Alternativen

Eng verwandt mit dem Mythos von der Unmöglichkeit der Rechtsvereinfachung ist das TINA –Prinzip: „There Is No Alternative“. Es gibt keine Alternative. Diese Killerphrase war Markenzeichen von Margaret Thatcher. Ein kurzer, leicht verständlicher Satz, der die Argumentationslast auf den Kritiker verschiebt. Nicht die Alternativlosigkeit muss bewiesen werden, sondern deren Gegenteil, indem man Alternative für Alternative mühsam entwickelt und erklärt. Wer mag angesichts des kurzen TINA, das wie ein schwerer Fels in der Brandung der Argumente liegt, noch langatmigen Erläuterungen folgen? Der Kritiker fürchtet nicht zu Unrecht, dass ihm das Publikum schnell von der Stange geht. Er wird verunsichert und eingeschüchtert. Im Angesicht der geballten Kraft des TINA verflüchtigt sich die Kraft des Kritikers in den Verästelungen seiner eigenen Argumente. Eines aber dürfen Sie als Stratege der Rechtsunsicherheit niemals zulassen: Die Frage, welchen Beweis haben Sie, dass es keine Alternative gibt.

Tipp für Fortgeschrittene: Unwirksame Gegenstrategien in die Welt setzen

Wenn Sie aber dennoch den Beweis der Alternativlosigkeit antreten sollen, setzen Sie einfach untaugliche Gegenstrategien in die Welt. Deren Scheitern rechtfertigt den messerscharfen Schluss: Wir haben alles probiert, aber es liegt nun mal in der Sache, dass Recht sehr, sehr kompliziert ist. Besonders wirksam ist es, zur Rechtsvereinfachung Kommissionen zu bilden. Es sollten unbedingt ehemalige Politikgrößen Mitglieder sein. Die Erfahrung zeigt, dass die, die die Suppe eingebrockt haben, auch diejenigen sind, die sie am besten wieder auslöffeln. Wegen ihres besonderen Sachverstandes gehören natürlich auch herausragende Rechtswissenschaftler in eine Rechtsvereinfachungskommission. Wer sonst als der Bock könnte besser gärtnern? Und unbedingt erforderlich ist es, dass alle relevanten gesellschaftlichen Gruppen vertreten sind. Das garantiert, dass alle berechtigten und unberechtigten Interessen in einfachen Lösungen differenziert ausgeglichen werden.

Eine andere untaugliche Lösung könnte sein, alle Gesetze mit einem Verfallsdatum zu versehen, damit der Gesetzgeber dereinst gezwungen sein wird, sich mit der Notwendigkeit der Fortexistenz des verfallenden Gesetzes zu beschäftigen. Man kann sich schon lebhaft vorstellen, wie nach intensiver Prüfung ein Fortgeltungsgesetz nach dem anderen erlassen wird …

Step 65: Ächtung der Rechtsvereinfacher

Ein Instrument, um beharrliche Freunde der Rechtsvereinfachung in ihre Schranken zu weisen, ist, sie zu ächten. Man macht es, wie man es mit Rechtswissenschaftlern macht, die Meinungen vertreten, die nicht dem juristischen Mainstream entsprechen: Man veröffentlicht ihre Beiträge nicht in den einschlägigen Fachzeitschriften. Man zitiert sie nicht. Man lädt sie nicht als Vortragende ein. Man verschweigt sie einfach. Oder man erklärt sie zu Menschen minderen Sachverstandes bis hin zu verrückt.

Aber eigentlich ist das alles gar nicht erforderlich: Wir leben in einer freien Gesellschaft mit einer dank der modernen Medien unglaublichen Menge an verfügbaren Informationen. Jeder kann sich über Missstände informieren. Viele sind informiert. Und es ändert sich wenig bis nichts. Das ist die besondere Stärke unserer Demokratie. So versickern selbst Beiträge wie „Der Maria-Theresien-Taler (MTT) als Hilfe zur Rechtsfindung. Ein Beitrag zur Austrifizierung der Rechtspflege“ (DÖV 1991, 521) so renommierter Juristen wie des ehemaligen Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Horst Sendler nach kurzem Aufflackern einer Diskussion im Orkus des Vergessens.

Weiter geht es mit Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 18: Cui bono? und Finale – Die geheimen Nutznießer der Rechtsunsicherheit.

 

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