Rechtspolitische Beiträge

Verwaltungsreform ist immer und überall

Ein Streifzug durch Verwaltungsreformen – Über die Schwierigkeit, Rechtsstaatlichkeit, Fachlichkeit, Effizienz und Bürgerwillen unter einen Hut zu bringen
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Verwaltungsreform geht uns alle an. Weil uns die öffentliche Verwaltung alle und immer betrifft. Vom ersten Atemzug bis zum letzten werden wir von der öffentlichen Verwaltung begleitet. Die öffentliche Verwaltung erzeugt ein Bruttoinlandsprodukt, das größer ist, als das, das im Dienstleistungssektor erzeugt wird. Wir fahren auf von der Verwaltung gebauten Straßen, unsere Kinder besuchen von der Verwaltung betriebene Schulen, die Verwaltung sorgt in Form der Polizei für unsere Sicherheit und unseren Schutz. Wir zahlen mit einem beträchtlichen Teil unseres Einkommens dafür. Deshalb sollten wir alle ein großes Interesse daran haben, dass unsere Verwaltung effizient und bürgerfreundlich arbeitet.

Es gibt nicht die Verwaltungsreform, sondern einzelne Reformprojekte oder Reformbewegungen in Bund, Ländern und Kommunen. Das Bundesministerium des Innern betreibt das Portal „verwaltung-innovativ.de“. Dort können Sie sich einen Eindruck verschaffen, was auf Bundesebene gerade in Sachen Verwaltungsmodernisierung läuft. Und was nicht läuft: Wenn Sie dort auf die Karte Nationale Prozessbibliothek klicken, finden Sie den Hinweis: „Die Nationale Prozessbibliothek wird ab dem 01.07.2015 ihren Betrieb einstellen. Grund hierfür ist, dass nach langem Bemühen die angestrebte föderale Gesamt-Finanzierung nicht gesichert werden konnte“.

Verwaltungsreform ist immer

Verwaltungsreform findet statt, seitdem es Verwaltung gibt. Verwaltung wird verändert durch gesellschaftliche, soziale und wirtschaftliche Veränderungen und ist umgekehrt auch Motor solcher Veränderungen. Verwaltungsreformen spiegeln Zeitgeist und können auch Zeitgeist beeinflussen.

Die bundesdeutsche Nachkriegszeit war naturgemäß geprägt davon, eine staatliche Ordnung wiederherzustellen. Verwaltung musste sich den Prozessen der Demokratisierung und der Entnazifizierung stellen. In den damaligen Westzonen gab es die erste große Territorialreform, nämlich die Neuetablierung des Föderalismus. Diese entsprach der Vereinbarung der Alliierten, die staatliche Macht in Deutschland zu dezentralisieren und dadurch aufzuteilen. Dieser Prozess mündete in den Westzonen in den modernen Bundesstaat der Bundesrepublik Deutschland, der insbesondere mit und nach der Wiedervereinigung erhebliche Veränderungen durchlief.

Ende der 60er Jahre begann die zweite große Territorialreform, nämlich die kommunale Gebietsreform, die bis Ende der 70er Jahre andauerte. Sie reduzierte durch Zusammenlegung die Zahl der Gemeinden, Kreise und kreisfreien Städte drastisch. Ziel war es, die Leistungsfähigkeit der kommunalen Gebietsgliederungen zu erhöhen. Nach der Wiedervereinigung gab es auch in den neuen Bundesländern Gemeindereformen und Gebietsreformen, die bis heute andauern.

Die Gebietsreformen waren begleitet von Funktionalreformen, also Neuverteilungen von Aufgaben zwischen den Landesverwaltungen, den Landkreisen, den kreisfreien Städten und Gemeinden. Unter dem Stichwort Kommunalisierung ging es vor allem darum, die öffentlichen Aufgaben möglichst vor Ort und damit bürgernah zu erfüllen. Funktionale Neujustierungen mehr oder weniger großen Umfanges und in mehr oder weniger großen Abständen begleiten die Verwaltungen seither ständig.

Gleiches gilt für Strukturreformen, also Veränderungen des Aufbaus der Verwaltung, die für effizientere und bürgernähere Verwaltung sorgen sollen.

New Public Management

Mit Beginn der 90er Jahre ziehen die Volks- und die Betriebswirtschaft unaufhaltsam in die Verwaltungsreform ein. Das Schlagwort lautet: New Public Management (Werbung).

New Public Management ist kein geschlossenes Verwaltungsmodell, sondern eine Reformrichtung bzw. ein Reformtrend. Kennzeichen sind

  • ein gewandeltes Verständnis von Staat und Verwaltungen bildet die Grundlage für eine
  • Funktional- und Strukturreform
  • und eine Binnenreform, also eine Veränderung der internen Organisation und der internen Abläufe der Verwaltung.

Beredter Ausdruck des Einzugs des New Public Management in die Verwaltung ist das 1999 von der Bundesregierung aufgesetzte Programm „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“.

Funktional- und Strukturreform von Staat und Verwaltung

Vom aufgabenerfüllenden zum aktivierenden und gewährleistenden Staat

Die tiefgreifendsten Struktur- und Funktionalreformen der Verwaltung in den letzten Jahrzehnten beruhen auf einem gewandelten Staatsverständnis:

Unabhängig von den verschiedensten Staatstheorien kann man holzschnittartig sagen, dass das Staatsverständnis in der Bundesrepublik Deutschland lange Zeit davon geprägt war, dass der Staat Sicherheit und Freiheit gewährleisten soll, Infrastruktur von Autobahnen bis hin zu Schulen bereitstellen, der Wirtschaft einen Rahmen bieten und diese fördern sowie für die soziale Absicherung sorgen soll. Diese Aufgaben erfüllte der Staat selbst in bürokratischen Formen. Wesentliches Element des New Public Management ist demgegenüber, dass der Staat in weiten Bereichen nicht mehr selbst die öffentlichen Aufgaben erfüllt, sondern dafür sorgt, dass die bisher öffentlichen Aufgaben von Privaten erfüllt und möglichst der Selbstregulierung des Marktes überlassen werden. Der Staat zieht sich auf Kernaufgaben zurück. Er wird zum „schlanken Staat“ oder zum „Gewährleistungsstaat“.

Hintergrund für einen solchen Wandel des Staatsverständnisses waren neoliberale Ideen (Werbung), der Gedanke der Subsidiarität der katholischen Soziallehre, die Überzeugung, dass Private per se besser wirtschaften als der Staat, der Druck der Wirtschaft, sich neue Betätigungsfelder anzueignen, und vor allem die blanke finanzielle Not staatlicher Körperschaften und der Zwang zur Haushaltskonsolidierung.

Privatisierung

Das führte und führt auch heute noch letztlich zu einer alle staatlichen Ebenen erfassenden Funktional- und Strukturreform, deren offensichtlichstes Merkmal weitgehende Privatisierungen (Werbung), z.B. von Post und Telekommunikation sind. Hier zieht sich der Staat aus der Aufgabenerfüllung zurück und beschränkt sich auf staatliche Kontrolle und Aktivierung durch Agenturen und Regulierungsbehörden.

Kooperationen

Weiterer Ausdruck der Funktional- und Strukturreform von Staat und Verwaltung im Rahmen des New Public Management sind Kooperationen des Staates mit Privaten in Form von Public Private Partnership (PPP).

Deregulierung und Regulierung

Dem großen Vertrauen in marktwirtschaftliche Prinzipien entsprach die Forderung nach Deregulierung, nach einer Reduzierung bürokratischer Anforderungen an Bürger und vor allem an Unternehmen. Dabei kommt es zu gegenläufigen Tendenzen. Denn dem Rückzug des Staates aus der Aufgabenerfüllung korrespondiert eine Erhöhung der Regelungsdichte in den nunmehr dem Markt und der Gesellschaft überlassenen Bereichen.

Der Roll-Back

In einigen Bereichen hat der Rückzug des Staates funktioniert, in anderen weniger. Es hat sich gezeigt, dass Private nicht immer alles besser machen. Die Gewinnorientierung Privater führte und führt in vielen Bereichen zu einer Verteuerung der Daseinsvorsorge. Es bestätigt sich nicht, dass Effizienzvorsprünge Privater sich zwangsläufig in niedrigeren Preisen oder besseren Leistungen niederschlagen müssen. Die ökonomische Logik bedingte und bedingt Qualitätseinbußen in wenig profitablen Bereichen. Privatisierung führt nicht zwangsläufig zu besserem Service. Welchen Nutzen hat eine private Post für einen Bürger im ländlichen Raum, wenn er zwanzig Kilometer fahren muss, um ein Paket abzuholen?

Als Konsequenz holen sich viele Kommunen inzwischen ihre privatisierten Aufgaben wieder zurück, z.B. bei der Wasserversorgung oder im Abfallsektor. Insofern kann man von einer Re-Kommunalisierung sprechen.

Die Binnenreform der Verwaltungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells

Fällt also das Resümee des New Public Management im Hinblick auf den Rückzug des Staates aus der Erfüllung öffentlicher Aufgaben eher gemischt aus, wird man dem New Public Management bleibenden Verdienst nicht absprechen können, insoweit es die Ökonomisierung und die Bürgerorientierung der Verwaltung forciert hat. In Deutschland hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) in den 90er Jahren das sogenannte Neue Steuerungsmodell (NSM) (Werbung) entwickelt.

Grundlinien des Neuen Steuerungsmodells

Das Berliner Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz (VGG) aus dem Jahre 1999 steht exemplarisch für die Übernahme von Ideen des Neuen Steuerungsmodells in Verwaltungsreformanstrengungen. § 1 Abs. 1 VGG lautet:

Die Organisation der Berliner Verwaltung ist den Veränderungen gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen und den fortschreitenden verwaltungswissenschaftlichen und betriebswirtschaftlichen Erkenntnissen anzupassen und fortwährend weiterzuentwickeln; dabei sind entscheidende Prämissen die Entwicklung zur Dienstleistungsverwaltung, die Kostentransparenz, die Ziel- und Wirkungsorientierung … sowie die dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung“.

Von der juristischen Steuerung zur betriebswirtschaftlichen Steuerung

Verwaltung ist wesensmäßig Bürokratie. Eine Bürokratie ist – kurz gesagt – eine Organisationsform, die gegründet ist auf die strikte Befolgung von Regeln, auf Zuständigkeitsabgrenzungen und Hierarchie sowie auf das Prinzip der Aktenmäßigkeit. Mehr dazu finden Sie unter Messie-Bürokratie – Wenn eine Verwaltung an ihren Regeln erstickt. Während traditionell der korrekte Vollzug des Gesetzes wichtigstes Qualitätsmerkmal der Verwaltung war, richtete das Neue Steuerungsmodell den Blick auch auf die Kostenseite. Angesichts des Zwanges zur Haushaltskonsolidierung war das auch ohne theoretische Unterfütterung durch das New Public Management ein notwendiger Schritt.

Von der hierarchischen Einzelfallsteuerung zur strategischen Steuerung

Während in klassischen Bürokratien Entscheidungen in der Hierarchie „auf dem Dienstweg“ getroffen werden, setzt die strategische Steuerung des Neuen Steuerungsmodells auf die Eigenverantwortlichkeit der aufgabenerfüllenden Stellen. Die Steuerung des Apparates erfolgt outputorientiert. Die Verwaltungsspitze definiert Ziele bzw. verhandelt und vereinbart diese mit den Organisationseinheiten und kontrolliert anhand vorher festgelegter Kriterien, ob die Ziele eingehalten werden. Damit einher geht eine gesteigerte Verantwortung der Organisationseinheiten für die Aufgabenerfüllung und zugleich eine Dezentralisierung der Verantwortung.

Von der obrigkeitlichen Verwaltung zum Dienstleister

Als privatwirtschaftlich inspiriertes Modell hat das Neue Steuerungsmodell den Bürger als Kunden der Verwaltung im Blick. Kundenorientierung entspricht einem Verständnis von Verwaltung, dass sich von der Verwaltung als Herrschaftsinstrument immer weiter entfernt, hin zum Ideal einer Verwaltung als Dienstleister.

Vom autoritären zum kooperativen Führungsstil

Während einer hierarchisch stark gegliederten Bürokratie ein autoritärer Führungsstil entspricht, der stark auf Gehorsam setzt, entspricht der dem neuen Steuerungsmodell immanenten Verlagerung von Verantwortung „nach unten“ ein kooperativer Führungsstil. Der Vorgesetzte motiviert, vereinbart Ziele, fördert Eigeninitiative und Kreativität seiner Mitarbeiter.

Instrumente des Neuen Steuerungsmodells

Die Orientierung des Neue Steuerungsmodells an der betriebswirtschaftlichen und strategischen Steuerung zeigt sich zunächst in grundlegenden Reformen des Haushalts- und Rechnungswesens: In vielen Verwaltungen hielt und hält die Kosten-Leistungsrechnung Einzug, anhand derer festgestellt werden kann, wie teuer eine öffentliche Dienstleistung ist. Da die Verwaltung in weiten Bereichen eine Monopol-Stellung hat, ist sie traditionell dem Wettbewerb entzogen. Die Kosten-Leistungsrechnung ermöglicht einen fiktiven Wettbewerb zwischen verschiedenen Verwaltungen oder Verwaltungsstellen, um die Wirtschaftlichkeit zu erhöhen. Exemplarisch steht § 4 Abs. 1 Satz 1 VGG:

Behörden unterziehen sich hinsichtlich Qualität und Kosten ihrer vergleichbaren Leistungen mindestens jährlichen Vergleichen innerhalb und außerhalb der Berliner Verwaltung.

Um diesen fiktiven Wettbewerb zu beflügeln, gibt es für die Teilnehmer auch Belohnung und Bestrafung:

Die Leistungs- und Verantwortungszentren werden an den positiven und negativen Ergebnissen ihres Handelns und Wirtschaftens beteiligt.“ (§ 2 Abs. 2 Satz 5 VGG)

Die hierarchische Steuerung wird gelockert durch das Instrument der Zielvereinbarungen und der Projektvereinbarungen zwischen Behördenspitze und Organisationseinheiten bzw. Ämtern. So scheibt § 2a VGG vor:

(1) Zielvereinbarungen sind in allen Behörden zwischen der Leitung und den Organisationseinheiten abzuschließen. Sie legen qualitative und quantitative Leistungsziele verbindlich fest. Sofern Finanzmittel zum Einsatz kommen, werden diese in den Zielvereinbarungen unter Bezugnahme auf die vereinbarten Ziele festgelegt. Zielvereinbarungen bedürfen der Schriftform und sind für mindestens ein Haushaltsjahr, höchstens für fünf Jahre abzuschließen. …

(2) Projektvereinbarungen umfassen mindestens Festlegungen zu qualitativen und quantitativen Leistungszielen, Finanzzielen und einzusetzenden Mitteln. Sie sind zeitlich zu befristen.

An die Stelle rein juristisch orientierter Aufgabenerledigung tritt eine an Produktbeschreibungen orientierte Aufgabenerledigung. In die Produktbeschreibungen finden auch Kosten und die Erfüllung der Erwartungen des Bürgers Eingang.

An die Stelle der einzelfallorientierten Zuteilung von Personal-, Sach- und Finanzmitteln durch zentrale Stellen trat und tritt die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung: Die Organisationseinheiten bekommen ein Budget zur Verfügung gestellt, das sie eigenverantwortlich bewirtschaften, um die vorher vereinbarten Ziele zu erreichen. So heißt es in § 2 Abs. 2 Sätze 1 und 2 VGG

Die Abteilungen und Ämter werden grundsätzlich als Leistungs- und Verantwortungszentren organisiert. In den Leistungs- und Verantwortungszentren werden mit dem Ziel einer dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung zusammengehörende oder mehrere kleine Aufgabenbereiche mit dem Ziel einer ganzheitlichen Aufgabenwahrnehmung gebündelt. Ihnen werden die personellen und sächlichen Mittel zur Aufgabenerfüllung zugeordnet; sie sind für ihre Arbeitsergebnisse und den wirksamen und wirtschaftlichen Einsatz der Mittel verantwortlich.

Die strategische Steuerung bedarf festgelegter Kennzahlen, eines periodisches Berichtswesens und eines strategischen und operatives Controllings, um die Zielerfüllung messen, bewerten und auf neue Entwicklungen und Veränderungen rechtzeitig reagieren zu können. Dabei müssen sich Kennzahlen nicht nur auf monetäre Aspekte beziehen, sondern können auch Aufschluss über die Qualität des Produkts bzw. der Dienstleistung geben. Auch insofern ist ein Kennzahlenvergleich und damit ein fiktiver Wettbewerb zwischen verschiedenen Verwaltungen bzw. Verwaltungsstellen möglich.

Um die Verwaltungsspitzen und die Organisationseinheiten und Ämter zu unterstützen wurden neue Serviceeinheiten wie z.B. Steuerungsdienste geschaffen, die sich um das Kontraktmanagement hinsichtlich der Zielvereinbarungen und das Controlling kümmern, aber auch bei der Prozessoptimierung helfen.

Die neue Kundenorientierung findet zunächst als Bürgerorientierung in Programmsätzen Eingang, so z.B. § 3 Abs. 1 VGG:

„Alle Behörden richten ihre Organisation und die Art ihrer Leistungserbringung im Rahmen des gesetzlichen Auftrags und der gebotenen Wirtschaftlichkeit an den Anforderungen der Leistungsempfänger außerhalb der Berliner Verwaltung einschließlich der besonderen Belange der Wirtschaft aus.

Regelmäßige Kundenbefragungen sollen die Sicht des Bürgers einbringen und in konkrete Maßnahmen münden. Ansonsten werden bürgerfreundliche Öffnungs- und Sprechzeiten eingeführt.

Der Einsatz der Instrumente des Neuen Steuerungsmodells bedingt den Einsatz moderner Instrumente des Personalmanagements. Die zunehmende Delegation von Verantwortung erfordert zusätzliche Qualifizierung des Personals, insbesondere auch der Führungskräfte, die im Übrigen nach Führungsqualitäten und nicht nach Dienstalter bestellt werden sollten.

  • aktive Personalplanung: „Sie unterstützt die bedarfs-, anforderungs- und eignungsgerechte Beschäftigung des Personals und eine gezielte Personalentwicklung.“ (§ 6 Abs. 1 VGG).
  • Rotation: Wechsel der Aufgabengebiete, auch als regelmäßige Voraussetzung für die Übertragung von Führungsaufgaben.
  • Anforderungsprofile als Grundlage für dienstliche Beurteilungen, Ausschreibungen und Auswahlverfahren.
  • Personalentscheidungen aufgrund geeigneter Auswahlverfahren, z.B. Auswahlinterviews, strukturierte Auswahlgesprächen oder gruppenbezogenen Auswahlverfahren, und mit Hilfe nachvollziehbarer Dokumentation.
  • Regelmäßige Beurteilungen.
  • Regelmäßige Mitarbeiterbefragungen und Mitarbeiter- und Vorgesetztengespräche sowie Führungskräfte-Feedback.
  • Regelmäßige Führungskräftequalifizierungen.

Stand der Verwaltungsmodernisierung und Herausforderungen der Gegenwart

Derzeit muss es der Verwaltungsreform vor allem um die Binnenreform der Verwaltungen gehen. Die verschiedensten Verwaltungen haben die Instrumente des neuen Steuerungsmodells in unterschiedlichstem Maße umgesetzt. Insbesondere die Kosten-Leistungsrechnung hat in vielen kommunalen Verwaltungen ihre Spuren hinterlassen, während es in anderen Verwaltungen immer noch wenig Kostenbewusstsein gibt.

Die Quadratur des Kreises: Rechtmäßigkeit, Fachlichkeit, Effizienz und Bürgerwille

Immer noch ist es so, dass Verwaltungshandeln sich in erster Linie an fachlichen und juristischen Kriterien messen lassen muss. Einer immer komplexer und immer rechtsunsicherer werdenden Rechtsordnung (siehe dazu die Reihe Die Strategien der Rechtsunsicherheit) steht dabei zunehmendes Kosten- und Effizienzbewusstsein und zugleich Anspruchsdenken und Mitgestaltungswille der Bürger gegenüber. Die Rechtsordnung hat darauf bislang nicht reagiert. Es gibt kein Gesetz, demzufolge eine Verwaltung die Prüfungsintensität in schwierigen Rechtsgebieten verringern darf, weil der Aufwand in keinem Verhältnis zum Ertrag steht. Es gibt kein Gericht, das den Verzicht auf differenzierende Betrachtungen um der Verwaltungspraktikabilität goutieren würde. Vor Beanstandungen der Rechnungshöfe sicher sind Verwaltungen nur, wenn sie einen Vollstreckungstitel teuer einklagen, obwohl völlig sicher ist, dass bei dem Schuldner nichts zu holen sein wird. Und keine Vorschrift suspendiert von gesetzlichen Vorgaben, wenn ein Runder Tisch mit Bürgern gerade beschlossen hat, etwas Ungesetzliches zu tun.

Rechtsstaatlichkeit, Fachlichkeit, Effizienz und Bürgerwillen unter einen Hut zu bringen, ist eine Herausforderung, die nicht von der Verwaltung alleine bewältigt werden kann. Es bedarf der Unterstützung der Gesetzgeber, der Wissenschaft und nicht zuletzt der Gerichte, die – angefangen vom Bundesverfassungsgericht – akzeptieren müssen, dass die Effizienz der Verwaltungstätigkeit, die Vollzugspraktikabilität Aspekte sind, die dem immer weiter gehenden Streben nach Einzelfallgerechtigkeit eine Grenze setzen.

Renovierung des Personalmanagements

Dem Neuen Steuerungssystem zu verdanken ist es, dass in weiten Bereichen der Verwaltung sich ein weniger autoritärer Führungsstil durchgesetzt hat und Eigenverantwortung auch auf unteren Hierarchiestufen gefördert wird. Aber trotz neuer Personalführungsinstrumente ist das rechtliche Korsett des Öffentlichen Dienstes immer noch geprägt von einem als Über- und Unterordnung geprägtem besonderen Dienst- und Treueverhältnis des Staatsdieners zum Staat, der bezeichnenderweise „Dienstherr“ ist. Zugleich wird insbesondere das System der Personalauswahl durch immer rigidere Anforderungen der Rechtsprechung zunehmend fehleranfälliger und lebensfremder – auch wenn es auf den ersten Blick so aussehen mag, als würde es immer „gerechter“ werden. Eine wirkliche Reform des Personalmanagements ohne grundlegende Änderungen des Rechtes des Öffentlichen Dienstes und ohne mehr gerichtskontrollfreie Spielräume wird nicht möglich sein.

Mehr Bürgerbeteiligung

Aktuell haben sich viele politische Kräfte mehr Bürgerbeteiligung (Werbung) auf die Fahnen geschrieben. Doch die Entwicklung steckt noch in den Kinderschuhen. Besonders dringend ist es, das Verhältnis der repräsentativen Demokratie zur Bürgerbeteiligung auszutarieren. Repräsentative Demokratie bedeutet, dass politische Entscheidungen wesentlich von Volksvertretungen, insbesondere von Parlamenten, getroffen werden. Das ermöglicht es, verschiedene Interessen ausgleichen. Von vielen Bürgern wird die repräsentative Demokratie als unzureichend empfunden. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, Volksbegehren und Volksentscheide, Einwohnerversammlungen, Bürgerhaushalte, Runde Tische etc. finden zunehmend Verbreitung. Bürgerbeteiligung ist aber unter den derzeitigen Bedingungen verbreitet nichts als kollektiver Individualismus. Eine Interessengruppe definiert sich als Bürgerwille, was umso einfacher ist, als die schweigende Mehrheit sich nicht artikuliert.

Hier bedarf es viel Arbeit und Phantasie, aber auch Realismus der politischen Akteure, die Fragen beantworten müssen: Sollen Instrumente der Bürgerbeteiligung auf Bürger, die mündig sind und die Belange des Gemeinwesens und der anderen Bürger im Auge behalten, zugeschnitten werden? Oder erzieht Bürgerbeteiligung die Bürger zu solchen Bürgern? Wie kann Transparenz als Voraussetzung von Bürgermitgestaltung gestärkt werden, ohne die Verwaltungen zu überfordern? Wie können die nicht organisierten Interessen Gehör finden?

Digitalisierung

Dass das Berliner Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz (VGG) ausgerechnet mit dem Berliner E-Government-Gesetz bis zum Jahre 2020 komplett aufgehoben wird, steht paradigmatisch dafür, dass sich die Verwaltungsreformanstrengungen immer stärker auf die Digitalisierung verlagern. Die Aufhebung des VGG wird damit begründet, dass die mit dem VGG angestrebten Ziele erreicht seien, einige Regelungen in andere Gesetze aufgenommen worden seien und andere in untergesetzliche Normen überführt würden (AH-Drs. 17/2513 S. 51).

In der Tat ist die Digitalisierung die größte aktuelle Herausforderung für Verwaltungsreformer. IT gestützte Informationsverarbeitung und die Nutzung von Fachsoftware sind Standard in allen Verwaltungen. Aber die meisten deutschen Verwaltungen bleiben deutlich hinter den Möglichkeiten zurück. Die elektronische Akte ist vielerorts noch Zukunftsmusik. Antragstellung per Internet: Meist Fehlanzeige. Digitale Bürgerbeteiligung: Steckt in den Kinderschuhen. Das ist ein weites Feld. Über den Stand der Digitalisierung in der Bundesverwaltung informiert Digitale Verwaltung 2020 – Evaluierungsbericht 2016.

Die Digitalisierung der Verwaltung sollte trotz Wettbewerbsföderalismus zum Gemeinschaftsprojekt von Bund, Ländern und Kommunen werden. Es macht wenig Sinn, dass die Verwaltungen ihre je eigene Suppe kochen. Gemeinsame IT-Entwicklungen vermeiden Medienbrüche und Ressourcenvergeudung und tragen zu einheitlichen Lebensverhältnissen im Bundesgebiet bei. Das Sahnehäubchen der Digitalisierung wäre es, die bei den Verwaltungen vorhandenen Daten kreativ und intelligent nutzen zu können. So könnte man z.B. aus bei den Finanzämtern, Jobcentern und Sozialhilfebehörden erhobenen Daten eine Soziallandkarte erstellen. Man könnte Lebenslaufprofile erstellen, aus denen man auf die Wirksamkeit des Schulsystems oder ärztlicher Versorgungssysteme schließen könnte. Aus in Baugenehmigungsverfahren erhobenen Daten über verwendete Heizungssysteme könnte man Umweltprognosen erstellen. Die Möglichkeiten wären zahllos, aber zugleich auch eine Herausforderung für ein neu zu denkendes Datenschutzrecht.

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Sie wundern sich, dass die öffentliche Verwaltung weit hinter den Möglichkeiten zurückbleibt, die moderne Arbeitsorganisation, Technik und Wissenschaft eröffnen? Sie würden sich noch mehr wundern, wenn sie wüssten, dass auch große Unternehmen weit hinter ihren Möglichkeiten zurückbleiben. Und wenn Sie wüssten, dass dies sogar in Wirtschaftsberatungsnehmen, die anderen Unternehmen erklären, wie sie es besser machen sollen, der Fall ist, dann würden Sie sich noch ein bisschen mehr wundern. Wenn Sie mir das glauben, dann wird schnell klar, dass die Ursache dafür, dass Verwaltungen wie das Schlusslicht der Modernität, der Flexibilität und Anpassungsfähigkeit an Veränderungen wirken, nicht am fehlenden Unternehmergeist der Beamten liegt. Denn dieser Unternehmergeist ist ja theoriegemäß gerade in der Privatwirtschaft zu Hause. Und doch kämpfen große Unternehmen mit denselben Schwierigkeiten wie Verwaltungen.

Die Ursache für den Modernitätsrückstand von Verwaltungen und großen Unternehmen ist einfach: Es handelt sich um Bürokratien. Bürokratien haben Vorteile und Nachteile. Dazu und zu den Gründen dafür finden Sie einiges unter Messie-Bürokratie – Wenn eine Verwaltung an ihren Regeln erstickt und Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 14: Die Verwaltung als die große Vergrämerin des Rechtsstaates.

Natürlich hat das Phänomen, dass Bürokratien die einfachsten Modernisierungsmaßnahmen nur schwer auf die Reihe bekommen und die schönsten Initiativen in der Schublade verschwinden lassen, viele Ursachen. Hier geht es um eine Ursache, nämlich das Spiel der Blockierer und Bremser in der Hierarchie:

Verteilung der Blockierer und Bremser in der Bürokratie  und Statistik

In jeder Bürokratie arbeiten – man höre und staune! ‑  überwiegend gut motivierte und engagierte Mitarbeiter, Angestellte und Beamte, die lustvoll jede Chance aufgreifen, etwas zu verändern, etwas besser zu machen. Da aber Bürokratien nichts anderes als ein Querschnitt der Bevölkerung sind, gibt es daneben es ein paar Mitarbeiter, Angestellte und Beamte, die Neuerungen und gute Ideen abblocken oder ausbremsen. Wir wollen sie hier der Einfachheit halber Blockierer und Bremser nennen. Der Begriff “Blockierer und Bremser” sagt hier nichts über den Intelligenzgrad oder etwas darüber aus, aus welchen Gründen sich jemand als Blockierer und Bremser betätigt. Er kann gute Gründe haben oder schlechte Gründe haben. Es gibt Blockierer und Bremser, die Angst vor Veränderung haben, und zu faul sind, Veränderungsprozesse mitzumachen. Es gibt institutionalisierte Blockierer und Bremser, die bestimmte Interessen vertreten sollen und diese Interessen verabsolutieren. Es gibt Blockierer und Bremser, die mittels der Blockade oder Bremsung auf ihre Existenzberechtigung innerhalb der Hierarchie aufmerksam machen sollen. Andere Blockierer und Bremser haben rechtliche Bedenken. Juristen sind klassische Bedenkenträger, was in einem gewissen Widerspruch dazu steht, dass es ihre Aufgabe sein soll, das Handeln der Bürokratie rechtssicher zu machen. Der Begriff Blockierer und Bremser soll auch keine Eigenschaft der Person bezeichnen, sondern ein Handeln. So kann es sein, dass ein und dieselbe Person in einer Angelegenheit als Blockierer und Bremser handelt, in einer anderen Angelegenheit als Speerspitze der Modernisierung. Wie auch immer: Der Begriff Blockierer und Bremser jedenfalls besagt: Man kann ihm gut zureden, man kann auf ihn einprügeln, nichts hilft: Der Blockierer und Bremser blockiert oder bremst eine gute Neuerung.

Na gut, werden Sie sagen, wieso setzen sich aber in einem Unternehmen oder in einer Verwaltung die Blockierer und Bremser immer durch, obwohl sie nicht in der Mehrheit sind? Ganz einfach: Statistik und Hierarchie.

Hierarchie bedeutet, dass jemand, der unten eine gute Idee hat, erst einmal seinen Vorgesetzten überzeugen muss, dieser wiederum seinen Vorgesetzten und so weiter, bis die Idee oben ankommt und umgesetzt werden kann. Dass die gute Idee auch von oben nach unten laufen muss, lassen wir hier zur Vereinfachung außer Betracht. Aber Sie können es mir glauben, auch Ideen, die von oben kommen, können von unten blockiert werden …

Nehmen wir einmal an, die Zahl der Blockierer und Bremser in einer Bürokratie beträgt 25 %. Dann besteht eine Wahrscheinlichkeit von 75 %, dass der Vorgesetzte, der als erstes von einer guten Idee überzeugt werden muss, kein Blockierer und Bremser ist. Die Wahrscheinlichkeit, dass die gute Idee nicht am nächsthöheren Vorgesetzten scheitert, beträgt weitere 75 %. Daraus folgt dann, dass die Wahrscheinlichkeit, wenn nur zwei Vorgesetzte über die gute Idee zu entscheiden haben auf 56,25 % sinkt. Bei drei Vorgesetzten sinkt sie weiter auf 42,18 %, bei vier Vorgesetzten auf 31,64 %, bei fünf auf 23,73 %.

Das ist eine großzügige Betrachtungsweise. Sie geht davon aus, dass auf jeder Hierarchieebene die Verteilung der Blockierer und Bremser neu beginnt. Die Wirklichkeit sieht jedoch anders aus:

Hier eine einfache Hierarchie:

  1.            X
  2.            X
  3.       X          X
  4.    X    X    X   X
  5.   XX XX XX XX

Die Bürokratiespitze, also das oberste X, hat noch einen Spitzenbürokraten unter sich, im Übrigen haben die Vorgesetzten je zwei nachgeordnete Vorgesetzte. Da es keinen Anhaltspunkt dafür gibt, dass die Verteilung der Blockierer und Bremser (b) bei den Bürokratiespitzen eine andere ist, als bei den übrigen Mitarbeitern, wäre z.B. folgende Verteilung der Blockierer und Bremser plausibel:

  1.           X
  2.           X
  3.      B         X
  4.    X   X    B   X
  5.   XB XX XX BX

Aus der Darstellung können Sie unschwer ablesen, dass eine gute Idee, die über den linken Flügel der Hierarchie kommt, wegen des Blockierer und Bremsers auf der 3. Hierarchieebene keine Chance hat. Damit sind schon mal 50 % aller Ideen weg. Auf der rechten Seite scheitern weitere 25 % an dem Blockierer und Bremser auf der 4. Ebene, weitere 12,5 % an dem Blockierer und Bremser auf der rechten Seite in der 5. Ebene. Damit sind 87,5 % aller guten Ideen, Initiativen etc. weg. Nur 12,5 % kommen durch.

Kreislauf des Schreckens

Jeder Blockierer und Bremser erzeugt im Laufe der Zeit neue Blockierer und Bremser. Gute und sinnvolle Pläne machen, wegweisende Ideen ausarbeiten, das kostet Energie, viel Energie. Noch mehr Energie kostet es die Mitarbeiter, wenn ein Blockierer und Bremser die Projekte, für die sich die Mitarbeiter engagieren, für die sie ihr Herzblut geben, aus nicht nachvollziehbaren Gründen beerdigt. Hat nun ein Mitarbeiter einer Bürokratie das mehrere Mal miterlebt, dann hat er seine Lektion gelernt: Es lohnt nicht. Er ist frustriert. Und wird selbst zum Blockierer und Bremser .

Der Fisch stinkt vom Kopf

Schauen wir uns mal folgende Hierarchie an

  1.             B
  2.             B
  3.        X        X
  4.    X    X    X   X
  5.   BH XX XX BX

Das ist der Gau: Jegliches zarte Pflänzchen der Modernisierung ist zum Verdorren verurteilt, wenn die Blockierer und Bremser auf Ebene 1 oder 2 sitzen.

Sind die Frauen und Männer auf den Hierarchieebenen 1 und 2 Blockierer und Bremser, können sie einen ganzen Bürokratieapparat auf den Hund bringen – und zwar innerhalb weniger Wochen. Bekannt ist folgende Methode: Eine Bürokratiespitze baut, weil sie dem gesamten Bürokratieapparat misstraut oder für blöd hält, ein Raumschiff aus Vertrauten. Die besten und wohlmeinendsten Ideen und Initiativen aus dem sogenannten Unterbau zerschellen dann sang- und klanglos am Raumschiff, dessen Kapitän sich manchmal nicht einmal blicken lässt. In diese Falle tappen gerne Bürokratiespitzen, die im Freund-oder-Feind-Schema denken. Umgekehrt können offene Frauen und Männer an der Bürokratiespitze, die ihre Mitarbeiter ermutigen und motivieren, auch einen verholzten Bürokratieapparat aus der Lethargie reißen. Sie können den Blockierer und Bremsern auf den Hierarchieebenen 3, 4 und 5 ordentlich Dampf machen.

Wenn allerdings auf den Hierarchieebenen 3, 4 und 5 eine Übermacht der Blockierer und Bremser besteht, wird es äußerst schwierig für die Bürokratiespitzen. Sie brauchen wenigstens ein paar Hierarchiestränge, in denen keine Blockierer und Bremser quer sitzen, um Bewegung in den Apparat zu bringen. Anderenfalls hilft nur noch der Austausch von Personal. Ist der nur im Wege langfristiger demographischer Umwälzungen möglich, dann droht dem Unternehmen bzw. der Verwaltung langes Siechtum.

Flache Hierarchien

Jetzt nehmen wir mal die Hierachie von oben, bei der nach unseren Berechnungen nur 12,5 % aller guten Ideen bis nach oben durchdringen, und flachen sie ab, indem wir die Zahl der Mitarbeiter unverändert lassen, aber die Hierarchieebenen 2 und 4 abschaffen, indem wir die Mitarbeiter dieser Hierarchieebenen einfach eine Hierarchieebene weiter unten platzieren:

  1.                 X
  2.      X     B          X
  3.   XXB XXX BXX XBX

Aus der Darstellung können Sie nunmehr ablesen, dass der Blockierer und Bremser auf der 2. Hierarchieebene nur 25 % aller guten Ideen blockiert. Wäre der Blockierer und Bremser auf der rechten Seite angesiedelt, dann würde er 50% aller Ideen blockieren. Mithin steigerte sich auch in diesem ungünstigeren Falle die Erfolgswahrscheinlichkeit, dass gute Ideen durchdringen um 400 %. Kein schlechtes Ergebnis.

Flachere Hierarchien können Veränderungsprozesse also besser anpacken, als steilere Hierarchien. Es gibt einfach weniger Vorgesetzte im Entscheidungsprozess, die blockieren können.

Dass die Einführung flacherer Hierarchien das Allheilmittel gegen Modernisierungsdefizite in Bürokratien wäre, ist damit noch nicht gesagt. Denn flache Hierarchien haben auch Nachteile: Das Führungspersonal kann mit der Leitung zu vieler Personen und eines zu großen Arbeitsbereiches quantitativ und qualitativ überfordert werden. Die Mitarbeiter haben weniger Beförderungsaussichten. Und das, obwohl mehr Verantwortung auf die Mitarbeiter der unteren Hierarchieebene verlagert wird. Das fördert deren Kreativität und Eigeninitiative, setzt aber auch entsprechende Qualifikation und Persönlichkeit voraus. Und es besteht bei fehlender Führung die Gefahr unsichtbarer Schattenstrukturen.

Trotzdem: Wer Bürokratien modernisierungsfähiger und damit fitter für die Zukunft machen will, der sollte immer an das Spiel der Blockierer und Bremser denken und schauen, ob die Hierarchieebenen besser austariert werden können.

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Messie-Bürokratie – Wenn eine Verwaltung an ihren Regeln erstickt

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Nicht nur Menschen können Messies sein, sondern auch Bürokratien (Werbung). Paradebeispiel sind öffentliche Verwaltungen. Oft stellt man Bürokratie und freien Markt gegenüber. Das ist jedoch Unsinn. Auch in Privatunternehmen gibt es Bürokratie. Je größer das Unternehmen, desto mehr Bürokratie. Die Mechanismen sind in Bürokratien privater Unternehmen dieselben wie in öffentlichen Verwaltungen. Sogar Wirtschaftsberatungsgesellschaften sind von messiehaften Bürokratien betroffen …

Was ist eine Bürokratie?

Der deutsche Soziologe und Nationalökonom Max Weber (Werbung) ist der Altmeister der Bürokratietheorie. Er beschrieb in seinem posthum 1921 und 1922 veröffentlichten Werk „Wirtschaft und Gesellschaft(Werbung) Bürokratie als idealtypische Form einer legalen und rationalen Herrschaft. Lassen wir ihn ein wenig im Original zu Worte kommen (Quelle: Zeno.org):

Die Grundkategorien der rationalen Herrschaft sind …

  1. ein kontinuierlicher regelgebundener Betrieb von Amtsgeschäften, innerhalb:
  2. einer Kompetenz (Zuständigkeit), welche bedeutet:
  3. a) einen kraft Leistungsverteilung sachlich abgegrenzten Bereich von Leistungspflichten, –
  4. b) mit Zuordnung der etwa dafür erforderlichen Befehlsgewalten und
  5. c) mit fester Abgrenzung der eventuell zulässigen Zwangsmittel und der Voraussetzungen ihrer Anwendung.

Ein derart geordneter Betrieb soll »Behörde« heißen.

»Behörden« in diesem Sinn gibt es in großen Privatbetrieben, Parteien, Armeen natürlich genau wie in »Staat« und »Kirche«. …

  1. das Prinzip der Amtshierarchie, d.h. die Ordnung fester Kontroll- und Aufsichtsbehörden für jede Behörde mit dem Recht der Berufung oder Beschwerde von den nachgeordneten an die vorgesetzten. …
  2. Die »Regeln«, nach denen verfahren wird, können
  3. a) technische Regeln, –
  4. b) Normen sein.

Für deren Anwendung ist in beiden Fällen, zur vollen Rationalität, Fachschulung nötig. …

  1. Es gilt das Prinzip der Aktenmäßigkeit der Verwaltung, auch da, wo mündliche Erörterung tatsächlich Regel oder geradezu Vorschrift ist: mindestens die Vorerörterungen und Anträge und die abschließenden Entscheidungen, Verfügungen und Anordnungen aller Art sind schriftlich fixiert. Akten und kontinuierlicher Betrieb durch Beamte zusammen ergeben: das Bureau, als den Kernpunkt jedes modernen Verbandshandelns.

Vor- und Nachteile von Bürokratie

Wenn Sie sich eine Gesellschaft oder ein Unternehmen anschauen, in der oder in dem charismatische Führer aus dem Bauch heraus von persönlichen Vorlieben und Interessen geleitete Entscheidungen treffen, die sie morgen wieder anders treffen, dann hat Bürokratie unbestreitbar Vorteile. Sie bewirkt idealtypisch, dass die Institution

  • sachlich,
  • nachvollziehbar,
  • willkürfrei,
  • berechenbar und
  • einheitlich

handelt.

Andererseits hat Bürokratie Nachteile. „Bureaucratie“ bedeutet „Herrschaft der Schreibtische“. Der französische Handelsminister Jean Claude Marie Vincent de Gournay (Werbung) kritisierte mit diesem Wort 1751 das von Jean-Baptiste Colbert (Werbung), Finanzminister von Ludwig XIV. (Werbung), eingerichtete merkantilistische Verwaltungssystem: Die Regulierungswut des Staates lähme die Wirtschaft (Quelle: Michael Leitl, Bürokratie?).

Die Nachteile von Bürokratie liegen darin, dass sie

  • wenig flexibel ist,
  • zu viele Regeln und Vorschriften produziert,
  • diese Regeln und Vorschriften zum Selbstzweck werden und
  • so den Menschen aus den Augen verliert.

Das Horten von Vorschriften und Regeln in Bürokratien

Eine Bürokratie produziert Vorschriften und Regeln. Das liegt auf der Hand. Eine Institution, die sachlich, nachvollziehbar, willkürfrei, berechenbar und einheitlich handeln soll, muss regelgeleitet arbeiten. Woran sonst sollte sie sich orientieren?

Eine Bürokratie produziert Regeln für sich selbst und für andere. Primär für sich selbst. Die Regeln für andere folgen dann im Wesentlichen den Interessen der Bürokratie. Die draußen sollen sich so verhalten, dass dies der Arbeit der Bürokratie möglichst entgegenkommt.

Natürlich wird eine Bürokratie auch mit Regeln konfrontiert, die von außen gesetzt werden. Eine klassische Verwaltung wird gesteuert durch einfache Gesetze und Verfassungsgesetze, Völkerrecht und Europarecht, durch Verordnungen, Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme.

Erläuterung komplexer Regeln durch „Arbeitshilfen“

Je komplexer die Aufgaben sind, die die Bürokratie erledigen soll, desto mehr Regeln gilt es zu beachten und desto mehr Regeln produziert sie. Ein Teil der Regeln versucht nur, die Komplexität anderer Regeln handhabbar zu machen, indem jene diese näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die man auch nachvollziehen kann, wenn man das Ganze nicht versteht. Besonders effektiv sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben und Abweichungen oder Überspringen nicht zulassen. Das Ganze geht so weit, dass es Bürokraten gibt, die die Regeln nicht kennen, die sie anwenden, sondern nur die die Regeln erläuternden Rundschreiben, Anweisungen und Anleitungen. Bei der Bearbeitung bestimmter Angelegenheiten existiert für die Bürokraten manchmal nichts, was nicht innerhalb der Vorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Anleitungen, Formulare und EDV-Systeme liegt.

Das Verfassen solcher „Arbeitshilfen“ ist äußerst problematisch: Nehmen wir an, der Verfasser will die gesamte Komplexität der Thematik, alle möglichen und unmöglichen Problemfälle abbilden. Dann wird die Arbeitshilfe lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex werden. Mit der Folge, dass der Leser alsbald auf der Strecke bleibt. Andererseits kann es auch sein, dass der Verfasser sich vor der Verantwortung für die mit der Arbeitshilfe verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will oder gar zu faul ist. Dann wird die Arbeitshilfe sehr schlank. Für den Leser birgt sie aber keinen großen Gewinn. Denn immer wenn der Leser wirklich ein Problem hat, findet er dazu nichts in der Arbeitshilfe. Es ist eine große Kunst, eine schlanke, aber nicht zu schlanke Arbeitshilfe zu entwerfen. Oft vielleicht sogar die Quadratur des Kreises.

Besonders viel Freude machen Bürokratien sich und anderen, wenn sie Arbeitshilfen in der Weise ändern, dass sie eine Änderungs-Arbeitshilfe schaffen, z.B.: Die Regelung Nr. 516/17 wird wie folgt geändert: Im ersten Absatz auf Seite wird in der vierten Zeile das Wort „und“ durch ein Komma ersetzt und die Wörter „bla bla „ eingefügt. Die Absätze 6 und 7 werden 9 und 10 …

Die Sprache der Bürokratie

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Bürokratien. Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung führt dazu, dass die Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte (Quelle: Justiz-und-Recht.de) strikt beachtet werden:

  • Vermeide das Aktiv, verwende das Passiv!
  • Verwende lange Sätze!
  • Kein Satz ohne mehrere Gedanken!
  • Kernaussagen ans Ende!
  • Vermeide Hauptsätze ohne mehrere Nebensätze!
  • Hauptgedanken in die Nebensätze!
  • Vermeide Verben! Bevorzuge Substantive!
  • Ersetze Relativsätze durch Attributketten, insbesondere durch umfangreiche Partizipialkonstruktionen!
  • Benutze Füllwörter!
  • Benutze lange Wörter!

Das ermöglicht es Bürokratien, nicht nur Außenstehende, sondern auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden. Das trägt nicht unerheblich zum Bürokratie-Messietum bei. Klare Sprache, klares Denken. Unklare Sprache, …

Verfahrensregeln und Selbstbeschäftigungsregeln

Eine Bürokratie kann ohne geregelte Verfahren nicht auskommen. Messie-Bürokratien schaffen es, den Verfahrensaufwand so zu steigern, dass dieser völlig außer Verhältnis zu dem steht, was inhaltlich bewegt werden soll. Die Verfahrensregeln bringen dann die Sache nicht voran, sondern bewirken vorwiegend, dass die Bürokratie sich mit sich selbst beschäftigt.

Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit

Stellen Sie sich vor, Sie sind Bürokrat und in Ihrem Referat gehen die Kugelschreiber aus. Es müssen neue beschafft werden. Sie müssen zunächst feststellen, ob noch Geld dafür da ist. Das Haushaltsreferat besteht aus äußerst peniblen, sorgfältigen und korrekten Bürokraten. Es teilt Ihnen mit, dass der Etat für Schreibwerkzeuge für Ihr Referat ausgeschöpft ist. Da aber noch Geld aus dem Haushaltstitel für Büromöbel da sei, könne dies auf entsprechenden Antrag umgebucht werden. Sie füllen das entsprechende Antragsformular aus. Da eine Bürokratie nicht ohne sachliche Gründe handeln darf, gibt es keinen Antrag ohne entsprechende Begründung. Also schreiben Sie, dass der Bestand an Kugelschreibern zur Neige gehe, weshalb dringend neue gebraucht würden.

Das Haushaltsreferat meldet sich nach drei Wochen: Die Begründung sei unzureichend, weil aus ihr nicht hervorgehe, warum der Etat für Schreibwerkzeuge nicht auskömmlich gewesen sei. Sie rufen an und versuchen das zu erklären, ohne offenbaren zu müssen, dass Ihnen der Etat für Schreibwerkzeuge bei der Haushaltsplanaufstellung so egal war, dass Sie einfach die Zahlen aus dem Vorjahr übernommen haben. Also saugen Sie sich etwas über die Abnutzung von Kugelschreibern aus den Fingern … Aber der Bürokrat aus dem Haushaltsreferat sagt: „Quatschen Sie mir nicht die Ohren voll! Ich will das schriftlich!“

Nun ja, ein übertriebenes Beispiel. Aber der Bürokrat hat Recht: Bürokratie ist auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt. Dafür gibt es gute Gründe. Die Schriftlichkeit sichert, dass das Handeln der Bürokratie nachvollzogen werden kann. Das wiederum wirkt Willkür und Unsachlichkeit entgegen. Aber manche Bürokratien treiben mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern sich selbst und andere in den Wahnsinn.

Besonders viele Ressourcen werden verschleudert, wenn Unterlagen über Unterlagen angefordert werden, um dann festzustellen, dass das Anliegen aus anderen Gründen von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man sich Zeit und Mühe von vorneherein hätte sparen können.

Dokumentationspflichten und Berichtspflichten

Eine Folge der Prinzipien der Schriftlichkeit und der Aktenkundigkeit ist, dass nicht nur die eigentliche Sachbearbeitung dokumentiert wird, sondern auch der Geschäftsbetrieb der Bürokratie selbst – mit zunehmender Tendenz. Angefangen von der Arbeitszeiterfassung, über die Erfassung von Personalgesprächen bis hin zur Dokumentation, wer ein Pflaster aus dem Erste Hilfe-Schrank wozu genommen hat. Letztlich dienen diese Dokumentationen nur dem Zweck, die Einhaltung der Regeln belegen zu können, falls etwas schief läuft. Und oft steht der Aufwand für die Dokumentation in überhaupt keinem Verhältnis zur Sache.

Eine besondere Art der Dokumentation sind die Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt, das nächste Jahrhundert, Jahrtausend. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alle diese Berichte dienen der Steuerung: Der Steuerung des Personals, der Finanzen, der Kosten, der Immobilien, der Investitionen, der IT, von allem, eines Bereichs, eines Teilbereichs, der Bereichsentwicklung. Es gibt eine Grobsteuerung und die Feinsteuerung. Und jede Steuerung mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Zuständigkeiten und Hierarchie, Dienstwege und Beteiligungen

Sie haben also inzwischen eine Begründung nachgereicht, warum Sie sich bei der Haushaltskalkulation für Schreibwerkzeuge verkalkuliert haben. Zwei Wochen später erhalten Sie das Antragsformular zurück: Nach Anordnung 15/19 müsse das Formular über den Abteilungsleiter geleitet werden. Also legen Sie das Formular dem Abteilungsleiter vor. Dieser leitet es an das Haushaltsreferat weiter. Nachdem sich eine Weile nichts tut, rufen Sie im Haushaltsreferat an und erfahren, dass der zuständige Sachbearbeiter im Jahresurlaub sei. Auf Ihr Vorbringen, es sei dringend, erhalten Sie zur Antwort: Das sei nicht das Problem des Haushaltsreferates. Aufgabe des Haushaltsreferates sei es, eine den Vorschriften entsprechende Verwendung der Mittel zu sichern. Alles andere gehe es nichts an …

„Regel Nr.1, jeder macht seins.“ Zuständigkeiten, Hierarchien und Dienstwege sind vernünftige Prinzipien in arbeitsteilig organisierten Institutionen. Jeder Bürokrat, jede Organisationseinheit hat spezielle Aufgaben und erledigt nur diese. Dort ist der für diese spezielle Aufgabe nötige spezielle Sachverstand konzentriert. Immer, wenn irgendein Vorhaben die Zuständigkeit einer solchen Stelle berührt, wird diese beteiligt, um ihren Sachverstand zu nutzen. Hierarchische Strukturen mit einer Arbeitsteilung nach Zuständigkeiten sind Kennzeichen einer effizienten Arbeitsorganisation: Jeder entscheidet, was er kann und darf (wofür er „kompetent“ ist).

Entsprechend neigen Bürokratien dazu, ihre Verfahren und Dienstwege mit möglichst vielen Beteiligungen anzureichern, damit keine Zuständigkeit, kein Aspekt übersehen wird. In Verwaltungen gibt es als Zeichen bürgerfreundlicher Verwaltung auch die Beteiligung von Betroffenen, vermeintlich Betroffenen oder Stellvertretern von Betroffenen. Diese neigen nicht dazu, ihre Anliegen mit besonderem Augenmaß zu vertreten. So gibt es in behördlichen Verfahren Beteiligungsrechte der Seniorenvertretungen, der Integrationsbeauftragten, der Naturschutzverbände, der Elternvertretungen, der Schülervertretungen etc.

Manche Beteiligungen anderer Stellen, insbesondere Beauftragter, sind so konzipiert, dass die Beteiligungsrechte unabhängig davon bestehen, ob ein Sachzusammenhang zwischen dem jeweiligen Vorhaben und den öffentlichen oder privaten Interessen, die der zu Beteiligende wahren soll, zu erkennen ist. Denn letztlich hat ja alles irgendwie mit allem zu tun, so dass irgendwie jedes Vorhaben Belange der Senioren, der Frauen, der Menschen mit Migrationshintergrund, des Tierschutzes, des Datenschutzes, der Eltern und der Kinder berührt.

Allerdings gibt es ein paar menschliche Schwächen, die der Effektivität einer solchen Arbeitsorganisation ein wenig Abbruch tun: Das Bedürfnis nach Anerkennung und das Bedürfnis nach Vollkommenheit. Jeder Bürokrat und jede Stelle will respektiert und geachtet werden. Sie wollen zeigen, dass sie gebraucht werden. Mitunter führt das zu einer Überbewertung der eigenen Bedeutung und der eigenen Aufgabe. Sofern nicht von Faulheit geschlagen, will jeder Bürokrat und jede Stelle bei jedem Vorhaben, das seine bzw. ihre Zuständigkeit auch nur im Entferntesten berührt, seinen bzw. ihren gesamten Sachverstand einbringen. Das wiederum führt dazu, dass versucht wird, alle Aspekten aus allen Bereichen Eingang in das Vorhaben finden zu lassen. Der Abstimmungsaufwand ist enorm. Erhebliche Verzögerungen sind vorprogrammiert. Und das Ergebnis wird komplizierter und komplizierter, weil nur so die Wünsche der verschiedensten Stellen untergebracht werden können. Gar nicht zu reden davon, dass einzelne „fachfremde“ Belange derart die Oberhand gewinnen können, dass nicht nur das eigentliche Ziel, sondern auch das Ganze völlig aus den Augen verloren wird.

Während Sie auf eine Nachricht aus dem Haushaltsreferat warten, erstellen Sie schon mal ein Anforderungsprofil für die zu beschaffenden Kugelschreiber, auf deren Grundlage Sie später dann die erforderlichen drei Kostenvoranschläge einholen wollen. Da es sich um die Beschaffung von Arbeitsmitteln handelt, schalten Sie den Personalrat ein. Weil Kugelschreiber Ergonomiefragen berühren könnten schalten Sie weiterhin den Gesundheitsmanager, den Schwerbehindertenbeauftragten, den Arbeitsschutzbeauftragten und den Ergonomiebeauftragten ein. Die Frauenvertretung schalten Sie ein, weil Frauenbelange immer berührt sein können, den Korruptionsbeauftragten, weil Sie Angst haben, beim Vergabeverfahren etwas falsch zu machen. Und weil Sie schon völlig unsicher geworden sind, ob Sie womöglich etwas übersehen haben, beteiligen Sie vorsorglich auch den Tierschutzbeauftragten und den Datenschutzbeauftragten.

Umläufe

Nach drei weiteren Wochen, meldet sich das Haushaltsreferat – zur Beschleunigung der Angelegenheit diesmal telefonisch – und teilt mit, nach dem Rundschreiben vom 30. Februar 1963 müsse ein Kostenvoranschlag beigelegt werden. Auf Ihren Einwand, woher Sie denn das wissen sollen, erhalten Sie zur Antwort, dieses Rundschreiben sei Bestandteil des Ordners, den jeder neue Mitarbeiter des Hauses zu Beginn seiner Tätigkeit vorgelegt bekomme und dessen Kenntnisnahme er gegenzeichnen müsse. Sie erinnern sich dunkel an die 1500 Seiten abgegriffenen und vergilbten Papieres, die Sie vor zwanzig Jahren keine rechte Lust zu lesen hatten …

Bürokratien arbeiten übrigens gern mit Umläufen, ob papiergebunden oder in elektronischer Form. Diese Umläufe haben quasi naturgesetzlich einen Umfang, dass deren Lektüre ein Zwei-Wochenpensum locker ausfüllen würde. Also unterschreibt man, dass man den Inhalt verstanden und zur Kenntnis genommen habe. Das wiederum wird einem irgendwann später einmal vorgehalten, wenn man eine Vorschrift nicht beachtet hat, an deren Existenz man in Traum nicht gedacht hat. Sie werden doch nicht etwas unterschreiben haben, was Sie gar nicht gelesen haben?

Widersprüchliche Anweisungen

Bei dem Gewirr der Vorschriften und Regeln, Anweisungen und Rundschreiben, die zu beachten sind, kommt es manchmal zum Gau: Zwei Regeln widersprechen sich. Was nun? In der Psychologie gibt es das Phänomen des double bind. Im Kern geht es um widersprechende Verhaltensanforderungen. Egal, was Sie machen, Sie machen es falsch. Werden Sie solchen widersprüchlichen Anforderungen auf Dauer ausgesetzt, begünstigt das die Entstehung von Schizophrenie.

Auf den Hinweis des Haushaltsreferates, dass ein Kostenvoranschlag beigelegt werden müsse, weisen Sie darauf hin, dass nach der Anweisung 13/98 ein Kostenvoranschlag nicht eingeholt werden darf, bevor nicht das Haushaltsreferat die beabsichtigte Beschaffung schriftlich genehmigt hat. Das Haushaltsreferat schnauft, prüft ausgiebig und holt eine Entscheidung der Hausspitze ein …

Evaluationen

Nach weiteren drei Wochen genehmigt das Haushaltsreferat „angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalles“ die Umschichtung der Mittel unter dem Vorbehalt, dass vor der endgültigen Beschaffung drei Kostenvoranschläge einzureichen seien, und unter der Auflage, dass der Verbrauch der Kugelschreiber im folgenden Quartal unter Einbeziehung des Steuerungsdienstes unter folgenden Gesichtspunkten zu evaluieren sei: Wieviel Zeit verbringen die Mitarbeiter Ihres Referates mit einem Kugelschreiber? Wie viele Seiten können Sie damit schreiben? Für welche Vorgänge? Und warum? Könnte Einsparungspotential durch Vorschreiben mit Bleistift realisiert werden? Wurden entsprechende Schulungen angeboten?

Evaluation ist ein unentbehrlicher Bestandteil modernen Bürokratentums. Nur so erfährt die Bürokratie etwas über sich selbst. Messie-Verwaltungen evaluieren nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Evaluationen können sich auf ein bestimmtes Arbeitsgebiet beschränken. Schöner sind Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen. Sie ermöglichen Vergleiche unter den unterschiedlichen Arbeitsgebieten. Am besten von Äpfeln und Birnen. Eine ordentliche Messie-Verwaltung evaluiert auch die Evaluation: Wie viele Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Kugelschreiber auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kugelschreiberbedarf zu Verwaltungszweigen mit geringem Kugelschreiberbedarf? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Und so weiter.

Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Sie bekommen langsam die Krise, greifen zum Hörer und schreien den Bürokraten im Haushaltsreferat an: „Das kann doch nicht wahr sein, dass ich wegen ein paar dämlicher Kugelschreiber eine so schwachsinnige Evaluation durchführen soll! Ich hab ja sonst nichts zu tun!“ Das Haushaltsreferat antwortet kühl: „Ob Sie sonst noch etwas zu tun haben, geht mich nichts an. Ich habe nur dafür zu sorgen, dass die Verfügung 15/56/2198 beachtet wird, der zufolge bei jeder Überschreitung eines Haushaltstitels auf der Grundlage einer belastbaren Evaluation zu prüfen ist, ob blablabla usw. Welchen Aufwand das bei Ihnen verursacht ist egal. Es gibt keine Vorschrift, der zufolge bei unverhältnismäßig großem Aufwand von der Einhaltung der Verfügung 15/56/2198 suspendiert wird“.

Die strikte Regelgebundenheit des Bürokraten hat Vor- und Nachteile. Sie verhindert, dass der Bürokrat nach eigenem Gusto entscheidet. Deshalb darf der Bürokrat nicht selbst darüber entscheiden, ob er eine Regel für sinnvoll hält oder nicht. Kreativität soll nicht Sache der Bürokraten sein. Daraus resultierende Reibungsverluste der Bürokratie werden der Bürokratie als Unfähigkeit zugerechnet.

Die Regelgebundenheit des Bürokraten führt dazu, dass er auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchzieht, anstatt pragmatisch, zügig und einfach zu handeln. Damit jeder Gedanke eines Bürokraten an eine pragmatische Handlungsweise schon im Keim erstickt wird, birgt jeder Regelverstoß das Risiko finanzieller Haftung und arbeitsrechtlicher oder dienstrechtlicher Maßnahmen.

Ende

Sie haben einen kleinen Eindruck davon bekommen, wieso Bürokratien sich zu Messie-Bürokratien entwickeln können.

Wie Ihre Kugelschreiber-Beschaffung ausgeht? Nach weiteren heftigen, aber fruchtlosen Debatten, endet das Haushalts- bzw. Wirtschaftsjahr. Die Umschichtung der Mittel wird abgelehnt, weil sie wegen des neuen Haushaltes überflüssig ist. Allerdings müssen Sie die Kugelschreiberevaluation durchführen. Das Vergabeverfahren stockt, weil Sie dem Datenschutzbeauftragten bislang nicht belegen konnten, dass ausgeschlossen ist, dass mit den Kugelschreibern unter Verstoß gegen Datenschutzrecht gewonnene Daten aufgezeichnet werden könnten. Sie werden irgendwann die Nase voll haben, in das nächste Schreibwarengeschäft gehen und selbst eine Handvoll Kugelschreiber kaufen. Dann werden interne Ermittlungen gegen Sie geführt, weil in der Verwendung außerdienstlich beschaffter Arbeitsmittel im Dienstbetrieb die Annahme eines Geschenkes liegt, für die Sie nicht die erforderliche Genehmigung Ihres Vorgesetzten eingeholt haben.

Dieser Beitrag wurde bereits auf Hilfe! Wir sind alle Messies. veröffentlicht.

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