Rechtspolitische Beiträge

Das Spiel der Blockierer und Bremser – Wieso Bürokratien sich so schwer mit Neuerungen tun

Und warum flachere Hierarchien sinnvoll sind

Sie wundern sich, dass die öffentliche Verwaltung weit hinter den Möglichkeiten zurückbleibt, die moderne Arbeitsorganisation, Technik und Wissenschaft eröffnen? Sie würden sich noch mehr wundern, wenn sie wüssten, dass auch große Unternehmen weit hinter ihren Möglichkeiten zurückbleiben. Und wenn Sie wüssten, dass dies sogar in Wirtschaftsberatungsnehmen, die anderen Unternehmen erklären, wie sie es besser machen sollen, der Fall ist, dann würden Sie sich noch ein bisschen mehr wundern. Wenn Sie mir das glauben, dann wird schnell klar, dass die Ursache dafür, dass Verwaltungen wie das Schlusslicht der Modernität, der Flexibilität und Anpassungsfähigkeit an Veränderungen wirken, nicht am fehlenden Unternehmergeist der Beamten liegt. Denn dieser Unternehmergeist ist ja theoriegemäß gerade in der Privatwirtschaft zu Hause. Und doch kämpfen große Unternehmen mit denselben Schwierigkeiten wie Verwaltungen.

Die Ursache für den Modernitätsrückstand von Verwaltungen und großen Unternehmen ist einfach: Es handelt sich um Bürokratien. Bürokratien haben Vorteile und Nachteile. Dazu und zu den Gründen dafür finden Sie einiges unter Messie-Bürokratie – Wenn eine Verwaltung an ihren Regeln erstickt und Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 14: Die Verwaltung als die große Vergrämerin des Rechtsstaates.

Natürlich hat das Phänomen, dass Bürokratien die einfachsten Modernisierungsmaßnahmen nur schwer auf die Reihe bekommen und die schönsten Initiativen in der Schublade verschwinden lassen, viele Ursachen. Hier geht es um eine Ursache, nämlich das Spiel der Blockierer und Bremser in der Hierarchie:

Verteilung der Blockierer und Bremser in der Bürokratie  und Statistik

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In jeder Bürokratie arbeiten – man höre und staune! ‑  überwiegend gut motivierte und engagierte Mitarbeiter, Angestellte und Beamte, die lustvoll jede Chance aufgreifen, etwas zu verändern, etwas besser zu machen. Da aber Bürokratien nichts anderes als ein Querschnitt der Bevölkerung sind, gibt es daneben es ein paar Mitarbeiter, Angestellte und Beamte, die Neuerungen und gute Ideen abblocken oder ausbremsen. Wir wollen sie hier der Einfachheit halber Blockierer und Bremser nennen. Der Begriff „Blockierer und Bremser“ sagt hier nichts über den Intelligenzgrad oder etwas darüber aus, aus welchen Gründen sich jemand als Blockierer und Bremser betätigt. Er kann gute Gründe haben oder schlechte Gründe haben. Es gibt Blockierer und Bremser, die Angst vor Veränderung haben, und zu faul sind, Veränderungsprozesse mitzumachen. Es gibt institutionalisierte Blockierer und Bremser, die bestimmte Interessen vertreten sollen und diese Interessen verabsolutieren. Es gibt Blockierer und Bremser, die mittels der Blockade oder Bremsung auf ihre Existenzberechtigung innerhalb der Hierarchie aufmerksam machen sollen. Andere Blockierer und Bremser haben rechtliche Bedenken. Juristen sind klassische Bedenkenträger, was in einem gewissen Widerspruch dazu steht, dass es ihre Aufgabe sein soll, das Handeln der Bürokratie rechtssicher zu machen. Der Begriff Blockierer und Bremser soll auch keine Eigenschaft der Person bezeichnen, sondern ein Handeln. So kann es sein, dass ein und dieselbe Person in einer Angelegenheit als Blockierer und Bremser handelt, in einer anderen Angelegenheit als Speerspitze der Modernisierung. Wie auch immer: Der Begriff Blockierer und Bremser jedenfalls besagt: Man kann ihm gut zureden, man kann auf ihn einprügeln, nichts hilft: Der Blockierer und Bremser blockiert oder bremst eine gute Neuerung.

Na gut, werden Sie sagen, wieso setzen sich aber in einem Unternehmen oder in einer Verwaltung die Blockierer und Bremser immer durch, obwohl sie nicht in der Mehrheit sind? Ganz einfach: Statistik und Hierarchie.

Hierarchie bedeutet, dass jemand, der unten eine gute Idee hat, erst einmal seinen Vorgesetzten überzeugen muss, dieser wiederum seinen Vorgesetzten und so weiter, bis die Idee oben ankommt und umgesetzt werden kann. Dass die gute Idee auch von oben nach unten laufen muss, lassen wir hier zur Vereinfachung außer Betracht. Aber Sie können es mir glauben, auch Ideen, die von oben kommen, können von unten blockiert werden …

Nehmen wir einmal an, die Zahl der Blockierer und Bremser in einer Bürokratie beträgt 25 %. Dann besteht eine Wahrscheinlichkeit von 75 %, dass der Vorgesetzte, der als erstes von einer guten Idee überzeugt werden muss, kein Blockierer und Bremser ist. Die Wahrscheinlichkeit, dass die gute Idee nicht am nächsthöheren Vorgesetzten scheitert, beträgt weitere 75 %. Daraus folgt dann, dass die Wahrscheinlichkeit, wenn nur zwei Vorgesetzte über die gute Idee zu entscheiden haben auf 56,25 % sinkt. Bei drei Vorgesetzten sinkt sie weiter auf 42,18 %, bei vier Vorgesetzten auf 31,64 %, bei fünf auf 23,73 %.

Das ist eine großzügige Betrachtungsweise. Sie geht davon aus, dass auf jeder Hierarchieebene die Verteilung der Blockierer und Bremser neu beginnt. Die Wirklichkeit sieht jedoch anders aus:

Hier eine einfache Hierarchie:

  1.            X
  2.            X
  3.       X          X
  4.    X    X    X   X
  5.   XX XX XX XX

Die Bürokratiespitze, also das oberste X, hat noch einen Spitzenbürokraten unter sich, im Übrigen haben die Vorgesetzten je zwei nachgeordnete Vorgesetzte. Da es keinen Anhaltspunkt dafür gibt, dass die Verteilung der Blockierer und Bremser (b) bei den Bürokratiespitzen eine andere ist, als bei den übrigen Mitarbeitern, wäre z.B. folgende Verteilung der Blockierer und Bremser plausibel:

  1.           X
  2.           X
  3.      B         X
  4.    X   X    B   X
  5.   XB XX XX BX

Aus der Darstellung können Sie unschwer ablesen, dass eine gute Idee, die über den linken Flügel der Hierarchie kommt, wegen des Blockierer und Bremsers auf der 3. Hierarchieebene keine Chance hat. Damit sind schon mal 50 % aller Ideen weg. Auf der rechten Seite scheitern weitere 25 % an dem Blockierer und Bremser auf der 4. Ebene, weitere 12,5 % an dem Blockierer und Bremser auf der rechten Seite in der 5. Ebene. Damit sind 87,5 % aller guten Ideen, Initiativen etc. weg. Nur 12,5 % kommen durch.

Kreislauf des Schreckens

Jeder Blockierer und Bremser erzeugt im Laufe der Zeit neue Blockierer und Bremser. Gute und sinnvolle Pläne machen, wegweisende Ideen ausarbeiten, das kostet Energie, viel Energie. Noch mehr Energie kostet es die Mitarbeiter, wenn ein Blockierer und Bremser die Projekte, für die sich die Mitarbeiter engagieren, für die sie ihr Herzblut geben, aus nicht nachvollziehbaren Gründen beerdigt. Hat nun ein Mitarbeiter einer Bürokratie das mehrere Mal miterlebt, dann hat er seine Lektion gelernt: Es lohnt nicht. Er ist frustriert. Und wird selbst zum Blockierer und Bremser .

Der Fisch stinkt vom Kopf

Schauen wir uns mal folgende Hierarchie an

  1.             B
  2.             B
  3.        X        X
  4.    X    X    X   X
  5.   BH XX XX BX

Das ist der Gau: Jegliches zarte Pflänzchen der Modernisierung ist zum Verdorren verurteilt, wenn die Blockierer und Bremser auf Ebene 1 oder 2 sitzen.

Sind die Frauen und Männer auf den Hierarchieebenen 1 und 2 Blockierer und Bremser, können sie einen ganzen Bürokratieapparat auf den Hund bringen – und zwar innerhalb weniger Wochen. Bekannt ist folgende Methode: Eine Bürokratiespitze baut, weil sie dem gesamten Bürokratieapparat misstraut oder für blöd hält, ein Raumschiff aus Vertrauten. Die besten und wohlmeinendsten Ideen und Initiativen aus dem sogenannten Unterbau zerschellen dann sang- und klanglos am Raumschiff, dessen Kapitän sich manchmal nicht einmal blicken lässt. In diese Falle tappen gerne Bürokratiespitzen, die im Freund-oder-Feind-Schema denken. Umgekehrt können offene Frauen und Männer an der Bürokratiespitze, die ihre Mitarbeiter ermutigen und motivieren, auch einen verholzten Bürokratieapparat aus der Lethargie reißen. Sie können den Blockierer und Bremsern auf den Hierarchieebenen 3, 4 und 5 ordentlich Dampf machen.

Wenn allerdings auf den Hierarchieebenen 3, 4 und 5 eine Übermacht der Blockierer und Bremser besteht, wird es äußerst schwierig für die Bürokratiespitzen. Sie brauchen wenigstens ein paar Hierarchiestränge, in denen keine Blockierer und Bremser quer sitzen, um Bewegung in den Apparat zu bringen. Anderenfalls hilft nur noch der Austausch von Personal. Ist der nur im Wege langfristiger demographischer Umwälzungen möglich, dann droht dem Unternehmen bzw. der Verwaltung langes Siechtum.

Flache Hierarchien

Jetzt nehmen wir mal die Hierachie von oben, bei der nach unseren Berechnungen nur 12,5 % aller guten Ideen bis nach oben durchdringen, und flachen sie ab, indem wir die Zahl der Mitarbeiter unverändert lassen, aber die Hierarchieebenen 2 und 4 abschaffen, indem wir die Mitarbeiter dieser Hierarchieebenen einfach eine Hierarchieebene weiter unten platzieren:

  1.                 X
  2.      X     B          X
  3.   XXB XXX BXX XBX
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Aus der Darstellung können Sie nunmehr ablesen, dass der Blockierer und Bremser auf der 2. Hierarchieebene nur 25 % aller guten Ideen blockiert. Wäre der Blockierer und Bremser auf der rechten Seite angesiedelt, dann würde er 50% aller Ideen blockieren. Mithin steigerte sich auch in diesem ungünstigeren Falle die Erfolgswahrscheinlichkeit, dass gute Ideen durchdringen um 400 %. Kein schlechtes Ergebnis.

Flachere Hierarchien können Veränderungsprozesse also besser anpacken, als steilere Hierarchien. Es gibt einfach weniger Vorgesetzte im Entscheidungsprozess, die blockieren können.

Dass die Einführung flacherer Hierarchien das Allheilmittel gegen Modernisierungsdefizite in Bürokratien wäre, ist damit noch nicht gesagt. Denn flache Hierarchien haben auch Nachteile: Das Führungspersonal kann mit der Leitung zu vieler Personen und eines zu großen Arbeitsbereiches quantitativ und qualitativ überfordert werden. Die Mitarbeiter haben weniger Beförderungsaussichten. Und das, obwohl mehr Verantwortung auf die Mitarbeiter der unteren Hierarchieebene verlagert wird. Das fördert deren Kreativität und Eigeninitiative, setzt aber auch entsprechende Qualifikation und Persönlichkeit voraus. Und es besteht bei fehlender Führung die Gefahr unsichtbarer Schattenstrukturen.

Trotzdem: Wer Bürokratien modernisierungsfähiger und damit fitter für die Zukunft machen will, der sollte immer an das Spiel der Blockierer und Bremser denken und schauen, ob die Hierarchieebenen besser austariert werden können.

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