Einleitung

Das Ausländerrecht hat sich längst zu einer Rechtsmaterie entwickelt, die nur noch Spezialisten überschauen.

Über 100 völkerrechtliche Verträge, angefangen von der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte bis hin zum Protokoll zur Durchführung des Abkommens zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Arabischen Republik Syrien über die Rückführung von illegal aufhältigen Personen können ausländerrechtlich relevant werden. Das Recht der europäischen Union enthält etwa 50 ausländerrechtlich relevante Rechtsakte. Das Bundesrecht steuert ca. 15 Gesetze und Verordnungen bei. Hinzu treten Verwaltungsvorschriften, Anwendungshinweise etc.

Daneben tritt eine unübersehbare Flut von Rechtsprechung. Derzeit verzeichnet das juristische Informationssystem juris zu den Suchbegriffen Aufenthaltsgesetz und Asylverfahrensgesetz 58.580 Treffer in der Rechtsprechung. Die Nachweise zu juristischer Literatur belaufen sich auf 2.150 Treffer. Der Katalog der Deutschen Nationalbibliothek umfasst derzeit 442 Werke zum Ausländerrecht, die allerdings auch Ausländerrecht der Schweiz und Österreichs betreffen.

Es ist klar, dass ein auch dem nicht juristisch versierten Laien verständlicher Beitrag im Internet nicht annäherungsweise dieser Informationsflut gerecht werden kann. Aber eine Reihe von Beiträgen kann wenigstens ein paar Schneisen schlagen. Das ist die Aufgabe der Reihe „Willkommen im Ausländerrecht! – Einführung in das Ausländerrecht für juristische Laien und Anfänger“. In loser Folge sollen einzelne Aspekte des Ausländerrechts vereinfacht dargestellt werden. Mit etwas Glück ergibt sich am Ende ein brauchbares Gesamtbild.

Welchen Zwecken dient das Ausländerrecht?

Eine erste Annäherung an das Ausländerrecht wagen wir über die Zwecke des Ausländerrechts. Und da es hier um rechtliche und nicht um philosophische oder ideologische Fragen geht, orientieren wir uns am Gesetz. Und da haben wir Glück, dass in dem wichtigsten ausländerrechtlichen Gesetz der Bundesrepublik Deutschland, dem Aufenthaltsgesetz (AufenthG) (Werbung), sich gleich zu Beginn eine Vorschrift findet, die mit „Zweck des Gesetzes; Anwendungsbereich“ überschrieben ist, nämlich § 1 AufenthG, dessen erste drei Sätze lauten:

„(1) Das Gesetz dient der Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland. Es ermöglicht und gestaltet Zuwanderung unter Berücksichtigung der Aufnahme- und Integrationsfähigkeit sowie der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland. Das Gesetz dient zugleich der Erfüllung der humanitären Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland.“

Schauen wir uns das mal genauer an:

Was ist Zuzug? Was ist Zuwanderung?

Scharfsinnige Juristen stehen, wenn sie „Begrenzung und Steuerung von Zuzug“ und „Ermöglichung und Gestaltung von Zuwanderung“ nebeneinander lesen, sofort vor einem Auslegungsproblem: Meinen „Zuzug“ und „Zuwanderung“ dasselbe oder verschiedenes? Ganz irritiert ist der Jurist, wenn er dann auch noch sieht, dass das übergeordnete Gesetz, gewissermaßen das Gesetzespaket dessen Bestandteil das Aufenthaltsgesetz ist, „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz)“ heißt.

Üblicherweise gilt in der Rechtssprache: Zwei unterschiedliche Begriffe haben unterschiedliche Bedeutungen. Ein Blick in den Duden hilft nicht weiter: Zuzug, Immigration, Einwanderung und Zuwanderung(Werbung) werden synonym verwendet. Das Sprachgefühl findet bei dem Begriff des „Zuzugs“ eine Betonung auf dem tatsächlichen Ortswechsel, während bei der „Zuwanderung“ ein „Kommen, um zu bleiben“ im Vordergrund steht.

Der Begriff des „Zuzugs“ wird auch im AufenthG nur in § 1 Abs. 1 verwendet. Der Begriff der „Zuwanderung“ taucht auch nicht viel häufiger auf: Nach § 75 Nr. 4 AufenthG obliegt dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge das „Betreiben wissenschaftlicher Forschungen über Migrationsfragen (Begleitforschung) zur Gewinnung analytischer Aussagen für die Steuerung der Zuwanderung“. Und nach § 93 Nr. 8 AufenthG hat der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration die Aufgabe, „die Zuwanderung ins Bundesgebiet und in die Europäische Union sowie die Entwicklung der Zuwanderung in anderen Staaten zu beobachten“.

Wenn man nun

1. das Sprachgefühl in Betracht zieht,
2. auch in Betracht zieht, dass nach dem Aufbau des § 1 Abs. 1 die Regelung über den „Zuzug“ vor der über die „Zuwanderung“ steht, so dass man davon ausgehen kann, dass „Zuzug“ der weitere Begriff ist, der auch „Zuwanderung“ umfasst,
3. weiterhin in Betracht zieht, dass mit „Zuzug“ der gesamte Regelungsgegenstand des Aufenthaltsgesetzes beschrieben werden sollte,
4. und annimmt, dass Forschungsgegenstand des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge und Beobachtungsgegenstand des Beauftragten für Migration, Flüchtlinge und Integration sicherlich nicht die Entwicklung von Touristenaufenthalten sein sollte,

dann dürfte „Zuzug“ der Oberbegriff für jede Einreise und jeden Aufenthalt eines Ausländers sein, während „Zuwanderung“ Aufenthalte nicht nur vorübergehender Dauer meint. Aber so richtig klar ist das nicht.

Begrenzung und Steuerung des Zuzugs von Ausländern

Der Gesetzeszweck „Steuerung des Zuzugs von Ausländern“ in § 1 Abs. 1 AufenthG bedeutet dreierlei:

1. Die Bundesrepublik Deutschland will grundsätzlich die Kontrolle darüber haben, welcher Ausländer zu welchen Zwecken in das Bundesgebiet einreist und sich dort aufhält.
2. Das bedeutet auch, dass sie den Aufenthalt von Ausländern verhindern können will, indem sie sie an der Einreise hindert ihren Aufenthalt beendet.
3. Und es bedeutet, dass sich die Steuerung des Zuzugs nicht daran orientiert, möglichst viele Ausländer ins Land zu lassen, sondern nur Ausländer, deren Einreise und Aufenthalt aus bestimmten Gründen erwünscht ist oder hingenommen werden soll.

Manch einem mag es ein Dorn im Auge sein, dass Begrenzung und Steuerung des Zuzugs überhaupt stattfindet, weil er meint, dass jeder Mensch sich aussuchen können solle, wo er nach seinem Glück strebt. Das ist aber nicht die Auffassung des Gesetzgebers und es gibt auch keine anerkannt völkerrechtliche Doktrin, die derartiges vertritt. Vielmehr gehörte es schon immer zum völkerrechtlichen Kernbestand, dass Element der nationalen Souveränität ist, dass jeder Staat darüber selbständig entscheidet, ob er Ausländern Zutritt gewährt oder nicht. Das bedeutet: Völkerrechtlich gibt es kein Recht auf Einreise von Ausländern – es sei denn, ein Staat hat sich völkervertragsrechtlich verpflichtet, bestimmten Ausländern oder Ausländern, die bestimmte Bedingungen erfüllen, die Einreise zu gestatten. Die Bundesrepublik Deutschland ist eine ganze Reihe solcher völkervertragsrechtlicher Verpflichtungen eingegangen. Das ist jedoch kein Verzicht auf nationale Souveränität, sondern Ausdruck derselben. Umgekehrt gehört es ebenfalls zur nationalen Souveränität eines Staates, dass er nach Belieben Ausländern Zutritt gewähren kann. Das ist die Quelle des Asylrechts.

Manch einer würde sicherlich gerne aus dem Ziel der Zuzugsbegrenzung eine zahlenmäßige Limitierung, Obergrenzen ableiten. Dass Zuzugsbegrenzung überhaupt als Gesetzeszweck erwähnt wird, würde nach einer solchen Lesart darauf hindeuten, dass der Gesetzgeber des Aufenthaltsgesetzes im Jahre 2004 davon ausging, dass unter der Geltung des durch das Aufenthaltsgesetz am 1. Januar 2005 abgelösten Ausländergesetzes zu viele Ausländer zugezogen seien. In den Gesetzgebungsmaterialien finden sich Hinweise für eine solche Grundhaltung aber nicht. Eher im Gegenteil: Ziel war es unter anderem, eine bedarfsgerechte Zuwanderung dringend benötigter qualifizierter ausländischer Fachkräfte zu ermöglichen (vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung, Bundestags-Drucksache 15/420, S. 60). „Begrenzung des Zuzugs“ soll wohl eher eine gewisse restriktive Grundhaltung zum Ausdruck bringen, die sich am besten so umschreiben lässt, dass der Zuzug von Ausländern auf das Notwendige begrenzt werden, der notwendige Zuzug aber auch ermöglicht werden soll.

Mancher mag auch daran zweifeln, dass die Bundesrepublik Deutschland den Zweck der Begrenzung und Steuerung des Zuzugs überhaupt noch verfolgt, nachdem die Grenzkontrollen an den Bundesgrenzen entfallen sind und nur noch an den Außengrenzen der Schengen-Staaten stattfinden. Aber auch das Schengen-System ist auf Steuerung angelegt.

Ermöglichung und Gestaltung von Zuwanderung

Wenn § 1 Abs. 1 Satz 1 AufenthG festhält, dass das AufenthG „ Zuwanderung ermöglicht und gestaltet“ bedeutet das:

1. Die Bundesrepublik Deutschland bekennt sich zur Zuwanderung.
2. Die Bundesrepublik Deutschland will Zuwanderung nicht einfach geschehen lassen, sondern aktiv gestalten.

Obwohl Zuwanderung schon seit mehreren Jahrzehnten faktisch stattfindet, ist das Bekenntnis zur Zuwanderung insofern bemerkenswert, als dieses Bekenntnis Voraussetzung dafür ist, die Zuwanderung aktiv zu gestalten. Jahrzehntelang fand Zuwanderung häufig über Familiennachzug und Flüchtlingsrecht statt, mit der Folge, dass Arbeitsmigration zu einem großen Teil über diese eigentlich nicht dafür gedachten Kanäle gesteuert wurde. Dass die Steuerungsergebnisse damit nicht gerade optimal ausfielen, liegt auf der Hand.

Orientierungspunkte für die Ermöglichung und Gestaltung von Zuwanderung

§ 1 Abs. 1 Satz 2 AufenthG ist im Hinblick auf die Formulierung „unter Berücksichtigung der …“ missverständlich formuliert. Um das nachvollziehen zu können, sei die Norm zunächst noch einmal zitiert:

Das Gesetz „ermöglicht und gestaltet Zuwanderung unter Berücksichtigung der Aufnahme- und Integrationsfähigkeit sowie der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland“.

Das kann verschiedenes bedeuten:

• Das Gesetz ermöglicht und gestaltet Zuwanderung so, dass Aufnahme- und Integrationsfähigkeit sowie die wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen berücksichtigt werden können.
• Oder: Das Gesetz ermöglicht und gestaltet Zuwanderung. Dabei hat der Gesetzgeber die Aufnahme- und Integrationsfähigkeit sowie der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland berücksichtigt.

Gemeint ist ersteres. Das ergibt sich daraus, wie § 1 Abs. 1 Satz 2 AufenthG im Regierungsentwurf zum Zuwanderungsgesetz (Bundestagsdrucksache 15/420, S. 67) begründet wurde:

„In den Sätzen 1 bis 3 sind die politischen Ziele des Aufenthaltsgesetzes dargelegt. Dies sind die Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern, die Ermöglichung und Gestaltung der Zuwanderung unter Berücksichtigung der Integrationsfähigkeit sowie der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen“.

Obwohl es fast so klingt, als sei die Begründung nahezu wortlautidentisch mit dem Gesetzestext, gibt es doch einen kleinen, aber feinen Unterschied: Während im Gesetzestext das Subjekt des Satzes „das Gesetz“ ist, ist Subjekt nunmehr „die politischen Ziele des Aufenthaltsgesetzes“. Mit dieser Formulierung ist die zweite Auslegungsvariante vom Tisch.

§ 1 Abs. 1 Satz 2 AufenthG zählt also Gesichtspunkte auf, die im Rahmen der Ermöglichung und Gestaltung von Zuwanderung berücksichtigt werden müssen. Diese Gesichtspunkte werden für die mit dem Vollzug des Ausländerrechts befassten Behörden relevant, soweit das Gesetz ihnen bei der Gestaltung und Steuerung der Zuwanderung Spielräume überlässt. Sie müssen dann diese Gesichtspunkte in ihre Erwägungen mit einfließen lassen.

Aufnahme- und Integrationsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland gehen Hand in Hand: Aufnahme bezeichnet die Einreise und Unterbringung von Ausländern und deren Versorgung mit dem Lebensnotwendigen, während Integration die Eingliederung in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland meint. Aufnahme geht schnell, Integration ist ein langwieriger Prozess. Natürlich ist es eine politische Bewertung, welche Grenzen die Aufnahme- und Integrationsfähigkeit der Bundesrepublik der Zuwanderung setzt – zumal auch politisch entschieden wird, welche Ressourcen die Bundesrepublik für Aufnahme und Integration zur Verfügung stellt. Darüber gehen ja die Meinungen bekanntlich stark auseinander. Der eine meint, das Boot ist voll. Der andere meint, um ein Wort der Bundeskanzlerin abzuwandeln: „Wir schaffen noch mehr!“

Die wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland werden traditionell zunächst dahin verstanden, offene Stellen möglichst mit deutschen Staatsangehörigen oder EU-Bürgern oder mit dauerhaft in Deutschland ansässigen Ausländern zu besetzen. Es wäre ja auch zunächst einmal unsinnig, Ausländer anzuwerben, während die ansässige Bevölkerung unter Arbeitslosigkeit leidet und von Sozialleistungen lebt. Allerdings ist die Besetzung von Arbeitsplätzen mit Bewerbern aus der ansässigen Bevölkerung trotz Arbeitslosigkeit heutzutage in vielen Bereichen zunehmend weniger möglich, weil es an der erforderlichen Ausbildung fehlt oder leider oft auch an der Bereitschaft, zu arbeiten oder sich ausbilden zu lassen. Letzteres liegt manchmal wiederum daran, dass die entsprechenden Arbeitsplätze unattraktiv sind. Es handelt sich um ein weites Feld mit weitem Raum für Ideologisierungen jedweder Couleur. Unbesetzte Arbeitsplätze jedenfalls können auf Kosten der Wirtschaftsleistung gehen, die letztlich die Quelle allen wirtschaftlichen Wohlstandes und auch der Leistungsfähigkeit des Staates ist. Auch Herausforderungen der Globalisierung und Innovationsinteressen können in bestimmten Fallkonstellationen gegen ein „germans first“ sprechen.

Ob das mit dem Gesetzeszweck „Ermöglichung und Gestaltung von Zuwanderung“ verbundene Versprechen gestalteter Zuwanderung im AufenthG und in der ausländerrechtlichen Praxis eingelöst ist, ist zu bezweifeln, soll an dieser Stelle aber nicht thematisiert werden.

Kritisch wird zu dem Katalog der bei der Ermöglichung und Gestaltung von Zuwanderung zu berücksichtigenden Gesichtspunkte gefragt, ob dieser unvollständig ist. Befürworter verstärkter Zuwanderung verweisen auf die demographische Entwicklung, die man pointiert so beschreiben kann: Immer weniger junge Menschen müssen für immer mehr alte Menschen die Rente finanzieren. Sie sehen verstärkte Zuwanderung als Chance, dieses Ungleichgewicht zu korrigieren. Gegner verstärkter Zuwanderung bewerten angesichts der demographischen Entwicklung verstärkte Zuwanderung als Gefahr, dass Einflüsse anderer Kulturen überhand nehmen, die deutsche Kultur verloren geht. Die zu diametral entgegengesetzten Positionen geführte öffentliche Debatte ist, wenn man überhaupt noch von einer Debatte reden kann, derzeit zum Teil äußerst ideologiebehaftet, emotionsgeladen und wird mit großer Schärfe und nicht sachangemessenen Äußerungen und Mitteln geführt.

Erfüllung der humanitären Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland

Mit „Erfüllung der humanitären Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland“ in § 1 Abs. 1 Satz 3 AufenthG ist das derzeit umstrittenste ausländerpolitische Rechtsfeld angesprochen. Wenn man Ausländer einteilt, in solche, die wir brauchen, und solche, die uns brauchen (die Formulierung geht auf eine Formulierung von Fatina Keilani, Das deutsche Ausländerrecht schadet allen, in Der Tagesspiegel vom 3.6.2014 zurück), geht es bei den humanitären Verpflichtungen vordergründig erst einmal um letztere. Humanitäre Verpflichtungen ergeben sich aus

• völkerrechtlichen Verträgen, z.B. der Genfer Flüchtlingskonvention, der Europäischen Menschenrechtskonvention oder der UN-Kinderrechtskonvention,
• dem Recht der Europäischen Union und
• aus dem Verfassungsrecht.

Bei humanitären Verpflichtungen denkt man als erstes an Flüchtlinge, denen Schutz vor Krieg und Verfolgung zu Teil werden soll. Um humanitäre Verpflichtungen im weiteren Sinne geht es aber z.B. auch bei der Familienzusammenführung oder bei der Frage nach der Berücksichtigung des Schutzes von Leib und Leben oder sozialer und wirtschaftlicher Integration im Zusammenhang mit der Aufenthaltsbeendigung.

Spätestens aber, wenn aus einem Ausländer, der uns braucht, ein wirtschaftlich und sozial integrierter geworden ist, könnte es sich um einen Ausländer handeln, den wir auch brauchen. Panta rhei – Alles fließt. Ohne Schnittstellen zur Zuwanderung wird es bei der Erfüllung der humanitären Verpflichtungen also wohl nicht gehen …

Weiter geht es mit Willkommen im Ausländerrecht! Teil II: Was regelt das Ausländerrecht? Die Regelungsgegenstände des Aufenthaltsgesetzes: Einreise und Aufenthalt, Erwerbstätigkeit und Integration, Aufenthaltsbeendigung, Verfahren und Kontrolle.

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