Grundfragen der Steuerung der Einreise von Ausländern

Wer sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten will, muss erst mal in die Bundesrepublik Deutschland einreisen. Die Einreise(Werbung) in die Bundesrepublik hat zwei grundsätzliche Aspekte:

1. Unter welchen Voraussetzungen darf ein Ausländer in das Bundesgebiet einreisen?
2. Wie sichert die Bundesrepublik Deutschland die Einhaltung dieser Voraussetzungen?

In diesen und den folgenden Beiträgen soll gezeigt werden, wie das Ausländerrecht diese Aspekte bewältigt. Dabei werden Sie sehen, dass das System so verflochten ist, dass sich manchmal beide Aspekte nicht auseinanderhalten lassen.

Ordnungsrechtliche Modelle für die Steuerung der Einreise

Das Ausländerrecht ist Ordnungsrecht(Werbung), also ein Rechtsgebiet, das strukturell darauf ausgerichtet, eine Beeinträchtigung öffentlicher (und zum Teil auch privater) Belange zu verhindern. Und das Ordnungsrecht kennt ein paar Modelle, die man bei der Steuerung der Einreise von Ausländern fruchtbar machen kann:

Stellen Sie sich ein kleines Land im Mittelalter vor. Um dieses Ländchen herum gibt es eine Mauer. In jeder Himmelsrichtung gibt es ein Tor. Davor stehen jeweils einige mit üblen Waffen ausgestattete Wächter. Die Wächter haben den Auftrag: Lasse niemanden herein, der eine Gefahr für das Land darstellt! Das ist eine typische Gefahrenabwehraufgabe, die unterschiedlich definiert und mit verschiedenen Mitteln erfüllt werden kann:

1. Die Wächter schauen dem Treiben der in das Land ein- und ausgehenden Menschen zu und greifen nur ein, wenn sie den Verdacht haben, dass da jemand das Land betreten will, der Böses im Schilde führt, z.B., weil er eine Waffe mit sich führt. Verwaltungsrechtlich wäre das das Modell eines grundsätzlich erlaubnisfreien Handelns mit Verbotsvorbehalt. Das heißt, grundsätzlich ist die Einreise in das Land erwünscht oder jedenfalls nicht unerwünscht, nur in bestimmten Fällen soll sie verhindert werden.
2. Wer das Land betreten will, bedarf eines Passierscheins: Die Wächter beschränken sich auf die Kontrolle, ob ein Passierschein vorhanden ist. Wer einen Passierschein vorweisen kann, den lassen die Wächter hinein, wer nicht, den weisen sie ab. Wer das Land betreten will, muss sich also vorher einen Passierschein besorgen. Die Behörde des Landes, die über die Erteilung eines Passierscheins entscheidet, prüft, ob derjenige, der das Land betreten will, eine Gefahr bilden könnte. Wenn das der Fall ist, gibt es keinen Passierschein. Das ist das Modell des präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt. Das heißt, grundsätzlich hält man die Einreise Fremder zwar nicht für generell unerwünscht, aber doch für so gefahrenträchtig, dass man die Voraussetzungen für die Einreise vorab genauer überprüfen will, und verbietet die Einreise deshalb erst einmal vorsorglich. Mit einer Erlaubnis ist das Betreten des Landes aber zulässig.
3. Wer das Land betreten will, bedarf ebenfalls eines Passierscheins. Im Unterschied zum vorangehenden Modell jedoch erhält man einen solchen Passierschein nur ausnahmsweise. Das ist das Modell des repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt. Das heißt, grundsätzlich ist die Einreise in das Land unerwünscht und deshalb grundsätzlich verboten. Nur mit einer ausnahmsweise erteilten Erlaubnis ist das Betreten des Landes zulässig.

Man sieht auf den ersten Blick, dass das erste Modell eher für ein offenes Land in einem prosperierenden und friedlichen Gebiet taugt, während das letztere Modell eher einem auf Abschottung zielenden Land entspricht, sei es weil es von einem Tyrannen regiert wird oder von Feinden umgeben ist.

Gemeinsam ist allen diesen Modellen, dass sie auf die Einhaltung von Voraussetzungen für die Einreise zielen. Aber sie tun dies auf sehr unterschiedliche Weise:

1. Dem Modell einer erlaubnisfreien Einreise mit Verbotsvorbehalt entspricht eine einfache Normstruktur: 1. Jeder darf einreisen. 2. Einreisen darf nicht, wer A, B oder C. Die Merkmale A, B und C sind Versagungsgründe für eine Einreise. Diese müssten idealerweise so gestrickt sein, dass sie beim Grenzübertritt von den „Wächtern“ leicht festgestellt werden können. Z.B. könnte A für das Tragen von Waffen stehen. Das wäre ein inhaltlicher Versagungsgrund. Es könnte aber auch formelle Versagungsgründe geben, z.B. die Eintragung in ein Einreisesperrregister. Dadurch, dass z.B. Ausländer, die eine schwere Straftat begangen haben, in ein Einreisesperrregister eingetragen werden würden, könnte ein inhaltlicher Versagungsgrund der Straftatbegehung formalisiert werden. Den Wächtern an der Grenze blieben zeitaufwändige Ermittlungen erspart, ob ein Einreisekandidat bereits eine Straftat begangen hat oder nicht. Sie brauchen nur eine Registerabfrage zu machen und fertig ist die Kontrolle.
2. Dem Modell eines präventiven Einreiseverbots mit Erlaubnisvorbehalt entspricht eine komplexere Normstruktur: 1. Einreisen darf nur, wer eine Erlaubnis hat. 2. Eine Erlaubnis wird erteilt, wenn A, B und C, wobei sich hinter den Merkmalen A, B und C die verschiedensten inhaltlichen und formellen Anforderungen als Voraussetzungen für eine Einreise verbergen können. Ein solches System ist vor allen Dingen dann sinnvoll, wenn man die Einreise von Ausländern sehr differenziert steuern will und deshalb eine Vielzahl von insbesondere inhaltlichen Voraussetzungen zu prüfen ist. Dann kann man nicht die Wächter an der Grenze, die Grenzkontrollbehörden, mit dieser Aufgabe betrauen. Diese Aufgabe wird vielmehr auf die Behörden, die eine Erlaubnis zu erteilen haben, verlagert. Man stelle sich nur vor, bei jeder Grenzkontrolle würden die Einreisewilligen ausführlich befragt und ihre Angaben und ihre Unterlagen würden ausgiebig geprüft. Dann müsste man riesige Transitzonen, die für längerfristige Aufenthalte geeignet sind, schaffen. Und es wäre auch wenig gastfreundschaftlich, wenn ein Ausländer erst nach langer Anreise erführe, ob er denn nun einreisen darf oder nicht. Insofern macht es Sinn, wenn die Frage, ob der Ausländer einreisen darf, schon vor der Einreise geklärt wird und die Einreisekontrolle sich darauf beschränkt, ob für die Einreise des Ausländers bereits das „Okay“ gegeben wurde. Die Erlaubnis gibt dem Ausländer ein Stück Rechtssicherheit.
3. Dem Modell eines repressiven Einreiseverbots mit Befreiungsvorbehalt entspricht wiederum eine einfache Normstruktur: 1. Die Einreise ist verboten. 2. Die Einreise kann erlaubt werden, wenn A, B oder C. Der Befreiungsvorbehalt von der grundsätzlich verbotenen Einreise von Ausländern bewirkt, dass ausnahmsweise eine Einreise ermöglicht werden kann, wenn z.B. eine Abwägung ergibt, dass die Interessen an einer Einreise im Einzelfall das grundsätzliche Fernhaltungsinteresse überwiegen.

Zu Ihrer Überraschung werden Sie feststellen, dass im deutschen Ausländerrecht alle diese Modelle zur Anwendung kommen. Das Grundmodell des deutschen Ausländerrechts aber ist das der Mitte, also das des präventiven Einreiseverbots mit Erlaubnisvorbehalt.

Das präventive Einreiseverbot mit Erlaubnisvorbehalt als Grundmodell des deutschen Ausländerrechts

Einen einfachen Katalog der Voraussetzungen, unter denen Ausländer in die Bundesrepublik Deutschland einreisen dürfen, enthält das Aufenthaltsgesetz (AufenthG)(Werbung) nicht. Am einfachsten erschließt sich das System der Einreisevoraussetzungen, wenn man sich zunächst anschaut, was das AufenhtG dazu sagt, wann ein Ausländer unerlaubt einreist. Die einschlägige Vorschrift ist § 14 Abs. 1 AufenthG:

„Die Einreise eines Ausländers in das Bundesgebiet ist unerlaubt, wenn er

1. einen erforderlichen Pass oder Passersatz gemäß § 3 Abs. 1 nicht besitzt,
2. den nach § 4 erforderlichen Aufenthaltstitel nicht besitzt,

2a. zwar ein nach § 4 erforderliches Visum bei Einreise besitzt, dieses aber durch Drohung, Bestechung oder Kollusion erwirkt oder durch unrichtige oder unvollständige Angaben erschlichen wurde und deshalb mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder annulliert wird, oder

3. nach § 11 Absatz 1, 6 oder 7 nicht einreisen darf, es sei denn, er besitzt eine Betretenserlaubnis nach § 11 Absatz 8.“

Nun ist diese Vorschrift nicht aus sich heraus verständlich, weil sie auf andere Vorschriften verweist. Wir wollen an dieser Stelle zunächst nur festhalten, dass an mehreren Stellen davon die Rede ist, dass etwas „erforderlich“ sein müsse. Das zeigt, dass es Fälle gibt, in denen das Geforderte nicht erforderlich ist. Und das weist darauf hin, dass das gesamte System der Einreisevoraussetzungen wohl ziemlich kompliziert sein könnte.

Und jetzt vereinfachen wir § 14 Abs. 1 AufenthG radikal, indem wir diesen von allem Schnickschnack bereinigen und auf den Kern reduzieren. Wir kommen dadurch zum Grundmodell der Einreisevoraussetzungen des deutschen Ausländerrechts:

• Pass
• Aufenthaltstitel

Zentrales Element dieses Systems des ausländerrechtlichen präventiven Einreiseverbots mit Erlaubnisvorbehalt ist der Aufenthaltstitel. Das Verfahren auf Erteilung des Aufenthaltstitels dient dazu festzustellen, ob die inhaltlichen Voraussetzungen für einen Aufenthalt im Bundesgebiet gegeben sind. Der Pass belegt die Identität des Ausländers. Ohne ihn ist regelmäßig auch eine Rückführung in sein Heimatland nicht möglich.

Die erlaubnisfreie Einreise mit Verbotsvorbehalt

Für bestimmte Ausländergruppen kommt abweichend vom Grundmodell das Modell erlaubnisfreier Einreise mit Verbotsvorbehalt zum Zuge. § 4 AufenthG regelt das Erfordernis eines Aufenthaltstitels. § 4 Abs. 1 Satz 1 AufenthG lautet:

„Ausländer bedürfen für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch Recht der Europäischen Union oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder auf Grund des Abkommens vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (BGBl. 1964 II S. 509) (Assoziationsabkommen EWG/Türkei) ein Aufenthaltsrecht besteht.“

Das bedeutet: Ohne Aufenthaltstitel dürfen einreisen

• durch Recht der Europäischen Union ohne Aufenthaltstitel zur Einreise berechtigte Ausländer,
• aufgrund einer Rechtsverordnung ohne Aufenthaltstitel zur Einreise berechtigte Ausländer oder
• aufgrund des Assoziationsabkommen EWG/Türkei ohne Aufenthaltstitel zur Einreise berechtigte Ausländer.

Nicht erwähnt ist in § 4 AufenthG,

• dass auch Asylbewerber ohne Aufenthaltstitel einreisen dürfen.

Ohne jetzt auf Einzelheiten eingehen zu können: Das Grundmodell erlaubnisfreier Einreise mit Verbotsvorbehalt ist für die von diesen Regelungen begünstigten Personengruppen bei allen Unterschieden in den Einzelheiten doch vergleichbar: Grundsätzlich aufenthaltstitelfreie Einreise, aber Einreiseverweigerung oder Aufenthaltsbeendigung aus gravierenden Gründen sind nach Maßgabe besonderer Vorschriften möglich.

Das Einreiseverbot mit Befreiungsvorbehalt

Das ausländerrechtliche Modell grundsätzlich verbotener Einreise mit Befreiungsvorbehalt kommt nur in seltenen Fällen aufenthaltsrechtlich zum Einsatz. Z.B. kann einem Ausländer, gegen den ein Einreise- und Aufenthaltsverbot besteht – das sind in der Mehrzahl Ausländer, die ausgewiesen oder abgeschoben worden sind -, nach § 11 Abs. 8 AufenthG eine Erlaubnis zum kurzfristigen Betreten des Bundesgebiets (Betretenserlaubnis) erteilt werden, „wenn zwingende Gründe seine Anwesenheit erfordern oder die Versagung der Erlaubnis eine unbillige Härte bedeuten würde“.

Weiter geht es mit Willkommen im Ausländerrecht! Teil V: Die Passpflicht des Ausländers – Kein Einlass ohne Pass …  Über Pässe, Passersatzpapiere, Passhoheit, Passlosigkeit, Passbeschaffungspflicht, Passüberlassung, Rücknahmeversprechen und Einreisegarantie sowie das Verschwindenlassen von Pässen.

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