Ein gutes Gesetz soll die Wirklichkeit verändern. Das gelingt den Gesetzen in unterschiedlichem Maße. Welche Voraussetzungen muss ein Gesetz haben, um möglichst effektiv zu wirken?

Der Berliner Senat hatte – zur Organisationsgesetzgebung – vor mehr als 50 Jahren eine konkrete Vorstellung davon:

„Jede tiefergreifende Organisationsgesetzgebung bringt naturgemäß Anlaufschwierigkeiten mit sich. Wie groß diese sind und wie schnell sie überwunden werden, hängt nicht allein von der Güte und Praktikabilität der Gesetze und vom Umfang der durch sie bewirkten strukturellen Umgestaltung im Verwaltungsaufbau und Verfahrensablauf ab, sondern nicht zuletzt … von der Elastizität des Verwaltungsapparates und von der Bereitwilligkeit und Fähigkeit der haupt- und ehrenamtlich in der Verwaltung Tätigen, den Absichten (auch den politischen) des Gesetzgebers zu folgen und sich von überkommenen Vorstellungen und vorgefassten Meinungen zu lösen“ (Vorlage Nr. 296 des Senates von Berlin über Erfahrungen mit den Verwaltungsorganisationsgesetzen, Berlin den 17. Oktober 1962, Mitteilungen des Präsidenten des Abgeordnetenhauses von Berlin, III. Wahlperiode, Nr. 51 S. 2).

Klar zu Tage tritt die Einsicht: Es hängt nicht nur von der Güte eines Gesetzes ab, wie wirksam es wird, es hängt auch von den Rechtsanwendern und den Rechtsunterworfenen ab. Bei näherer Betrachtung zeigt sich außerdem, dass die Güte eines Gesetzes nicht anders, als aus der Perspektive der Rechtsanwender und der Rechtsunterworfenen beurteilt werden kann. Hinzu kommt noch die Perspektive Gesetzgebers.

Rechtsanwender und Rechtsunterworfene

Vorab eine Begriffsklärung: Die Begriffe „Rechtsunterworfene“ und „Rechtsanwender“ haben im Alltag keine klar definierten Anwendungsbereiche. Ich verwende sie im Folgenden so: Rechtsunterworfene sind alle, die von einem Gesetz betroffen sind, die die in ihm enthaltenen Gebote und Verbote befolgen sollen, also typischerweise die Bürger. Rechtsanwender sind dagegen die, die in irgendeiner Form dafür sorgen sollen, dass diese Gebote und Verbote befolgt werden, z.B. Polizei und Justiz, aber auch Rechtsanwälte. Typischerweise sind die Rechtsunterworfenen juristische Laien, die Rechtsanwender dagegen professionell mit dem Recht beschäftigt.

Die Begriffe lassen sich nicht scharf abgrenzen: Die professionellen Rechtsanwender sind auch Rechtsunterworfene. Sie sind insbesondere auch speziellem, nur für sie geltendem Berufsrecht unterworfen. Man denke nur an das Berufsrecht der Rechtsanwälte.

Trotz aller begrifflichen und sachlichen Unschärfen: Worauf es mir ankommt, ist, dass es tendenziell zwei verschiedene Typen von Gesetzen Betroffener gibt: Juristische Laien, an die sich ein Gesetz wendet, und professionelle Rechtsanwender. Und diese haben unterschiedliche Kriterien für die Güte eines Gesetzes.

Unterschiedliche Maßstäbe für die Güte von Gesetzen

Gütemaßstab des Rechtsunterworfenen

Der Gütemaßstab des Rechtsunterworfenen lässt sich relativ einfach umschreiben: Er muss verstehen können, welche Rechte und Pflichten er hat. Und das Gesetz soll seine Interessen fördern, zumindest ihnen nicht im Wege stehen.

Verständlichkeit

Verständlichkeit heißt aus der Sicht des Rechtsunterworfenen: Einfache Sprache. Das Gesetz soll möglichst allgemeinverständliche Begriffe verwenden. Richtet sich eine Norm an Fachleute, kann sie natürlich deren Fachsprache verwenden. Das Gesetz soll einfach und klar aufgebaut sein. Das, was zusammengehört, soll zusammenstehen. Komplizierte Schachtelkonstruktionen sind zu vermeiden. Das Gesetz soll kurz sein, damit sich der Leser schnell darin zurechtfindet.

Zusammenfassend bedeutet Verständlichkeit: Minimierung des Subsumtionsaufwandes. Subsumtion ist die grundlegende juristische Arbeitstechnik, nämlich die Zuordnung von Lebenswirklichkeit zu Gesetzen. Am einfachsten ist die Subsumtion, wenn eine Gesetzesvorschrift so formuliert ist, dass sie ohne weitere Denkarbeit auf den zu beurteilenden Lebenssachverhalt angewendet werden kann. Wenn z.B. Hans wissen will, ob er das schneeweiße Kleid seiner Lebensabschnittsgefährtin, die ihn gerade verlassen hat, mit Dreck besudeln darf, bevor sie ihre Sachen aus der Wohnung holt, dann weiß er mit minimalem Subsumtionsaufwand, dass er das nicht darf, wenn die Norm lautet: „Das Verunreinigen von Kleidung, die einem nicht gehört, ist verboten“. Einen höheren Abstraktionsgrad ohne im konkreten Fall allzu viel Subsumtionsaufwand zu verursachen hat die Norm: „Das Verunreinigen fremder Sachen ist verboten“. Dass das Kleid fremd ist, weil es ihm nicht gehört, wird Hans auch in seiner Wut noch begreifen können. Und dass Dreck das Kleid verunreinigt, dürfte ihm auch klar sein. Schwieriger wird es dagegen, wenn die Norm lautet: „Das Beschädigen fremder Sachen ist verboten“. Ist das Verdrecken „beschädigen“, wenn der Dreck herausgewaschen werden kann? Wie ist es, wenn nach dem waschen Rückstände auf dem Kleid bleiben? Kaputt ist das Kleid ja nicht, wenn vielleicht auch nur weniger schön. Aber Schönheit liegt im Auge des Betrachters … Mit solchen Fragen kann man Generationen von Juristen beschäftigen.

Klar ist: Je konkreter der Wortlaut einer Norm auf den konkreten Fall passt, desto geringer der Subsumtionsaufwand. Will eine Rechtsordnung den Subsumtionsaufwand gering halten, muss sie also die Regelungsdichte hoch halten. Daraus könnte man folgern, dass man so viele konkrete Normen schaffen sollte, wie möglich. Schlecht ist nur, dass es so unendlich viele Lebenssachverhalte gibt, die man gar nicht alle durch Normen hohen Konkretheitsgrades fassen könnte, und im Übrigen die Welt der Gesetze schnell sehr unübersichtlich würde. Gesetze werden wie Sprache überhaupt nie ohne einen gewissen Abstraktionsgrad auskommen. Aus der Sicht des Rechtsunterworfenen bedeutet das: Verständlich ist ein Gesetz dann, wenn der Abstraktionsgrad des Gesetzes so optimiert ist, dass der Rechtsunterworfene weiß, wo er die Regelung findet und der Regelung entnehmen kann, was er zu tun und zu lassen hat.

Interessenlage, Gerechtigkeit und Sinn der Regelung

Inhaltlich optimal ist ein Gesetz für den Rechtsunterworfenen natürlich genau dann, wenn es genau seiner Interessenlage dient. Hinnehmbar erscheint es, wenn seine Interessen wenigstens nicht vereitelt werden. Optimal sind z.B. Gesetze, die die Armen reicher machen, ohne die Reichen ärmer zu machen, sondern sogar diese noch reicher zu machen.

Nun ja, die meisten Rechtsunterworfenen wissen natürlich, dass es die Quadratur des Kreises auch in der Gesetzgebung nicht gibt, sondern Gesetze gegenläufige Interessen optimieren sollen, manche auch zurückstellen müssen. Damit auch die Gesetzesunterworfenen, deren Interessen nicht bedient werden, ein Gesetz akzeptieren, ist es hilfreich, wenn ein Gesetz als „gerecht“ empfunden wird. Wann das der Fall ist, ist ein weites Feld für endlose Debatten. Voraussetzung dafür, ein Gesetz als gerecht zu empfinden, ist, dass es einen nachvollziehbaren Sinn hat: So wird man mit Ausnahme von Hotelbesitzern und FDP-Mitgliedern die Senkung der Mehrwertsteuer für Hotelübernachtungen im Jahre 2010 natürlich für ungerecht halten, wenn man ihren Sinn in der Bedienung der FDP-Klientel sieht. Anders läge es, wenn man diese Steuersenkung als Rettungsmaßnahme für ein am Boden liegendes Hotelgewerbe ansehen könnte. Kompliziert wird das Ganze noch dadurch, dass die Begründungen für Gesetze manchmal nur vorgeschoben sind, um andere Interessen zu verbergen …

Beständigkeit der Rechtsordnung

Grundsätzlich haben die rechtsunterworfenen Bürger ein Interesse daran, dass sich die Rechtsordnung nicht ständig ändert, weil sie ihr Leben, ihre Wirtschaftsführung im Vertrauen auf die Beständigkeit der jetzt geltenden Rechte und Pflichten eingerichtet haben. Änderungen bedeuten Umlernen und kosten Energie. Allerdings endet das Interesse an der Beständigkeit der Rechtsordnung jeweils da, wo die Rechtsänderung einen deutlichen Vorteil für den jeweiligen Rechtsunterworfenen bringt.

Gütemaßstab des professionellen Rechtsanwenders

Die Gütemaßstäbe eines professionellen Rechtsanwenders unterscheiden sich nur zum Teil von denen des Rechtsunterworfenen:

Verständlichkeit

Eine Reihe juristischer Professionen lebt davon, dass der Rechtsunterworfene das einschlägige Recht nicht ohne professionelle Hilfe anwenden kann, z.B. Rechtsanwälte, Steuerberater und zum Teil auch Richter. Wären die Gesetze so, dass alle diese verstehen könnten, dann bräuchten wir keine Rechtsanwälte und Steuerberater. Und Richter wären nur noch dazu da, den staatlichen Zwangsapparat in Bewegung zu setzen, der dazu dient, demjenigen zum Recht zu verhelfen, der im Recht ist. Bestimmten juristischen Professionen muss also daran gelegen sein, dass das Recht jedenfalls nicht so verständlich ist, dass es jeder verstehen kann und sie überflüssig werden.

Anderen Rechtsanwendern ist aus institutionellen Interessen deshalb daran gelegen, Recht so unverständlich wie möglich zu halten, damit der Bürger Schwierigkeiten hat, sein Recht wahrzunehmen.

Allerdings: Je weniger tiefgehend die juristische Ausbildung eines Rechtsanwenders ist, desto eher wird er gleich dem Rechtsunterworfenen an verständlichem Recht interessiert sein. Die Aufgabe von Polizisten und Verwaltungsbeamten besteht weniger darin, juristische Begriffsklärungen zu betreiben, als darin, schnell und unkompliziert rechtmäßige Entscheidungen zu treffen.

Interessenlage, Gerechtigkeit und Sinn der Regelung

Was Interessenlage, Gerechtigkeit und Sinn von Regelungen angeht, können sie dem professionellen Rechtsanwender eher gleichgültig sein. Typischerweise ist es ihm egal, welche Inhalte das Recht hat, das er anwendet, weil er typischerweise Sachwalter fremder Interessen ist. Das können private oder öffentliche Interessen sein. Allerdings ist nicht jeder professionelle Rechtsanwender ein blutleerer Bürokrat. Er arbeitet motivierter, wenn er sich mit den Inhalten des anzuwendenden Rechts identifizieren kann. Und soweit es um die Durchsetzung von Recht geht, hat es der Rechtsanwender leichter, wenn die Rechtsunterworfenen das durchzusetzende Recht als gerecht empfinden.

Beständigkeit der Rechtsordnung

Das Interesse professioneller Rechtsanwender, dass sich die Rechtsordnung nicht ständig ändert, ist potentiell größer als das der Rechtsunterworfenen. Sie haben in der Ausbildung, durch Fortbildung eine bestimmte Rechtslage erlernt und ihre Praxis danach ausgerichtet. Auch hier gilt: Änderungen bedeuten Umlernen und kosten Energie. Da professionelle Rechtsanwender allerdings gewöhnlich den ganzen Tag nichts anderes tun, als Recht anzuwenden, ist der Energieaufwand zum Umdenken in der Summe der Rechtsänderungen viel größer, als das bei Rechtsunterworfenen gewöhnlich der Fall ist, bei denen die Beachtung von Recht nur einen Teil ihres Lebens ausmacht. Das Beharrungsvermögen professioneller Rechtsanwender ist enorm. So gibt es in der Rechtsprechung die Tendenz, neues Recht möglichst so anzuwenden, dass die Rechtsprechung zur alten Rechtslage weitergeführt werden kann. Allerdings endet auch das Interesse der Rechtsanwender an der Beständigkeit der Rechtsordnung dort, wo die Rechtsänderung ihnen einen deutlichen Vorteil bringt. Das kann z.B. bei Richtern der Fall sein, wenn die neue Rechtslage weniger Ermittlungsaufwand bringt und so die Arbeit erleichtert. Für Rechtsanwälte können Rechtsänderungen neue Mandate bringen.

Gütemaßstab des Gesetzgebers

Der Gütemaßstab des Gesetzgebers unterscheidet sich wesentlich von dem der Rechtsunterworfenen und der professionellen Rechtsanwender. Er will, dass das politisch Gewollte Realität wird.

Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht

Obwohl eigentlich eine Selbstverständlichkeit sei es doch erwähnt: Damit das politische Gewollte qua Gesetz Realität wird, muss das Gesetz Bestand haben. Gutes Recht ist daher nur das mit höherrangigem Recht vereinbare Recht. Insofern sollte es dem Gesetzgeber daran gelegen sein, möglichst den sicheren Weg zu gehen, also nicht auf fragwürdige Auslegungen des höherrangigen Rechts zu vertrauen. Anderenfalls läuft er Gefahr, dass das von ihm gesetzte Recht sich alsbald als null und nichtig erweist.

Recht als geronnene Politik

Politik will letztlich die Realität verändern. Dazu ist ihr das Recht das wichtigste Mittel. Wenn Politik mittels Recht die Realität verändern will, dann muss das Recht das politische Programm vollständig wiederspiegeln. Da Politik oft daraus besteht, Kompromisse zu schließen, besteht das politische Programm oft aus einer Regel, die mannigfach durchbrochen wird. Die Umsetzung eines solchen Programms in Gesetzestexte trägt daher schon den Keim der schweren Verständlichkeit in sich.

Durchsetzungsfähigkeit

Damit das politisch Gewollte Realität wird, muss das dazu geschaffene Recht durchsetzungsfähig sein. Die Durchsetzungsfähigkeit von Recht hängt von dreierlei Faktoren ab: Von der Verständlichkeit des Rechts, vom Rechtsbefolgungswillen und von den Möglichkeit, dem Recht mittels Zwang zur Durchsetzung zu verhelfen.

Verständlichkeit

Ein Gesetz muss, um durchsetzungsfähig zu sein, so verständlich sein, dass die betroffenen Rechtsunterworfenen und professionellen Rechtsanwender verstehen können, was sie zu tun haben. Dabei gibt es grundsätzlich drei Möglichkeiten:

– Das Gesetz ist so verständlich, dass es im Grunde jedem Bürger verständlich ist. So sollten Gesetze formuliert sein, die große oder alle Teile der Bevölkerung betreffen, z.B. „Du sollst nicht töten“.

– Das Gesetz ist so verständlich, dass es jedenfalls den betroffenen Bürgern verständlich ist. So sollten Gesetze formuliert sein, die sich an bestimmte Fachkreise richten, bei denen ein bestimmtes Fachwissen vorausgesetzt werden kann. So können Normen, die sich z.B. an Tierärzte richten, auch tiermedizinisches Vokabular enthalten.

– Das Gesetz ist so verständlich, dass es jedenfalls ein vom Rechtsunterworfenen beauftragter professioneller Rechtsanwender, z.B. ein Steuerberater oder ein Rechtsanwalt, verstehen kann. Das kommt fairerweise nur in Betracht, wenn es dem jeweiligen Rechtsunterworfenen auch zuzumuten ist, einen professionellen Rechtsanwender zu engagieren, was am ehesten bei Regelungen der Fall ist, die ausschließlich größere Wirtschaftsunternehmen oder Vermögen betreffen. Kontraproduktiv ist es dagegen z.B., dass Sozialgesetze so geregelt sind, dass die Leistungsempfänger – manchmal die Mehrheit der Mitglieder der verantwortlichen Gesetzgebungsorgane sie ohne professionelle Hilfe nicht verstehen können.

Um eine zwangsweise Durchsetzung von Recht zu ermöglichen, muss das Recht jedoch immer so verständlich sein, dass es den daran beteiligten Rechtsanwendern verständlich ist. Manchem Gesetzgeber stünde es dabei gut zu Gesicht, wenn er sich z.B. mal mit dem Aufbau der Behörden und der Qualifikation der Behördenmitarbeiter beschäftigen würde, die von ihm gesetztes Recht vollziehen sollen. Ein space-shuttle lässt man auch nicht von einem Mopedfahrer steuern … .

Rechtsbefolgungswille

Damit ein Gesetz sich durchsetzt, bedarf es des Willens der Betroffenen, das Gesetz zu befolgen.

Rechtsbefolgungswille des Rechtsunterworfenen

Der Rechtsbefolgungswillen des Rechtsunterworfenen hängt, wie oben bereits dargestellt, zum einen davon ab, inwieweit die Regelung seiner Interessenlage entspricht, er sie zumindest als gerecht und sinnhaft empfindet. Zum anderen hängt der Rechtsbefolgungswillen des Rechtsunterworfenen davon ab, inwieweit ihm Sanktionen drohen. Dabei spielen wiederum eine Rolle die gesetzlichen Sanktionierungsandrohungen, andererseits die Entdeckungsgefahr, die wiederum maßgeblich vom Funktionieren des staatlichen Vollstreckungsapparates im weitesten Sinne abhängt.

Rechtsbefolgungswille der Rechtsanwender

Eigentlich sollte man annehmen, dass alle professionellen Rechtsanwender daran interessiert sind, das geltende Recht durchzusetzen. Leider entspricht das nicht der Realität.

Rechtsanwälte und Steuerberater sind kraft ihres beruflichen Selbstverständnisses oft mehr daran interessiert, Lücken der Gesetze und Schwächen in der Durchsetzungsfähigkeit des Rechts auszunutzen, als daran, den Willen des Gesetzgebers umzusetzen.

Aber auch professionellen Rechtsanwendern auf staatlicher Seite mangelt es oft am strikten Rechtsbefolgungswillen. Das beginnt damit, dass die politischen Spitzen der Administration manchmal kein sonderliches Interesse an der Durchsetzung bestimmter Rechtsnormen haben. So wird z.B. manchmal die konsequente Durchsetzung bestimmter Steuervorschriften als Standortnachteil angesehen und werden die mit der Durchsetzung betrauten Behörden entsprechend mager ausgestattet.

Magere personelle und materielle Ausstattung von Behörden führen zwangsläufig dazu, dass die Durchsetzung des Rechts auf der Strecke bleibt. Ein Beamter, dessen Schreibtisch überquillt, wird nicht jedem Verdacht auf Rechtsbruch nachgehen. Die Prüfungsintensität und die Konfliktfähigkeit wird bei gut ausgestatteten Behörden deutlich höher sein. Ähnliches gilt für Gerichte. Eine diffizilere, häufig im guten Glauben angewandte Methode, um Behörden in die Arbeitsunfähigkeit zu befördern, ist, ihnen zunehmend „Selbstbeschäftigungspflichten“ aufzuerlegen, durch immer neue Berichtspflichten, Evaluationspflichten, Statistikpflichten, Pflichten zur Beteiligung von Gremien, immer komplizierte Anforderungen an Beschaffungsvorgänge etc. Im Übrigen ist eine dauerhafte Überlastung von Behörden und Gerichten ein hervorragender Nährboden für das oben bereits dargestellte Beharrungsvermögen der dort tätigen professionellen Rechtsanwender, das der effektiven Implementation von Änderungsgesetzen entgegensteht.

Zwangsmittel

Wie bereits erwähnt, hat eine ordentliche Sanktionierung des Verstoßes gegen eine Norm positive Auswirkungen auf den Rechtsbefolgungswillen der Rechtsunterworfenen.

Fehlt es am Rechtsbefolgungswillen, bedarf ein Gesetz zum Erhalt seiner Durchsetzungsfähigkeit von Regeln und staatlichen Ressourcen zu seiner Durchsetzung. Eine zentrale Rolle spielen dabei Gerichte, Gerichtsvollzieher, Verwaltungen und Polizei. Üblicherweise fehlt es den wenigsten Gesetzen an rechtlichen Möglichkeiten, diese durchzusetzen. Die Defizite bestehen eher im Durchsetzungsapparat. Was nutzt die schönste Forderung, wenn man erst nach jahrelangem Gerichtsverfahren, einen Vollstreckungstitel in der Hand hält? Was nutzt das schönste Baurecht, wenn Bauaufsichtsbehörden so ausgestattet sind, dass keine Zeit ist, sich das Baugeschehen anzusehen? Gute Gesetze ohne guten Vollzugsapparat sind wie der Versuch, moderne Software auf einem Commodore 64 zum Laufen zu bringen.

Zusammenfassung: Woran erkennt man ein gutes Gesetz?

Ein gutes Gesetz ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

Ein gutes Gesetz ist so formuliert und aufgebaut, dass es die Rechtsunterworfenen verstehen können. Je breiter der Adressatenkreis, desto einfacher muss es sein. Je spezialisierter der Adressatenkreis, desto mehr Fachsprache darf es verwenden, desto eher mag es auch nur mit Unterstützung professioneller Rechtsanwender zu verstehen sein. Ein gutes Gesetz ist auch mindestens so verständlich, dass die durchschnittlich leistungsfähigen professionellen Rechtsanwender, die mit ihm typischerweise zu tun haben werden, es verstehen können.

Ein gutes Gesetz bildet das dahinter stehende politische Programm ab, hat einen für die Betroffenen nachvollziehbaren Sinn und kann als gerecht empfunden werden.

Ein gutes Gesetz verfügt über ausreichende rechtliche Sanktionierungsmöglichkeiten bzw. Möglichkeiten, es zwangsweise durchzusetzen.

Eine gute Gesetzgebung kümmert sich darum, dass der staatliche Apparat zur Durchsetzung guter Gesetze gut ausgestattet und motiviert ist.

Im Nachhinein erkennt man ein gutes Gesetz daran, dass es „obgleich häufig oder gar massenhaft angewendet – in der Praxis lange Zeit reibungslos funktioniert, ohne die Gerichte zu beschäftigen“ (Brigitte Zypries).

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