Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 11: Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit

Über Hierarchie und Weisungsgebundenheit, über Ressortdenken, Bedenkenträger und ministerialen Dünkel

Nachdem wir in Politiker als Akteure der Rechtsunsicherheit gesehen haben, welche Mechanismen Politiker in der Demokratie dazu bringen, immer komplexere Regelungen zu schaffen, geht es jetzt um die Ministerialverwaltung als die wichtigsten Co-Akteur an der Quelle der Rechtsunsicherheit, dem Gesetzgebungsverfahren. Typisch für Ministerialverwaltung ist die Politiknähe. Die Spitzen eines Ministeriums bilden Politiker, die Minister oder Senatoren und die Staatssekretäre. Die Ministerialverwaltung bereitet die politischen Entscheidungen des Ministers und damit letztlich der Regierung vor. Insbesondere stammen die meisten Gesetze aus den Federn der Ministerialverwaltungen, aber auch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben etc. Ministerialverwaltungen haben als oberste Bundes- oder Landesbehörden oft auch Aufsichtsfunktionen über andere Behörden. Zum Teil nehmen Ministerialverwaltungen auch selbst unmittelbar Verwaltungsaufgaben gegenüber dem Bürger wahr.

Wir haben gesehen, dass Politiker, insbesondere Minister und Staatssekretäre dazu neigen können, sich von den ihnen geleiteten Verwaltungen abzuschotten, auf den Rat der Fachbeamten aus der Ministerialverwaltung nicht allzu viel zu geben. Aber ganz ohne sie geht es nicht. Im Dienste der Rechtsunsicherheit gilt es deshalb, die Ministerialverwaltung mit ein paar Zutaten zu versehen, die dafür sorgen, dass dort die ministerialen Ideen verschlimmbessert werden.

Step 29: Hierarchie und Weisungsgebundenheit

Verwaltung ist durch Hierarchie und Weisungsgebundenheit geprägt. Ober sticht unter. Der Beamte ist auf Gehorsam gegenüber seinem Vorgesetzten getrimmt, dessen Weisungen er zu befolgen hat (vgl. § 35 BeamtenstatusgesetzBeamtStG -). Das Weisungsrecht findet seine Grenze in der sogenannten Remonstrationspflicht: „Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen haben Beamtinnen und Beamte unverzüglich auf dem Dienstweg geltend zu machen. Wird die Anordnung aufrechterhalten, haben sie sich, wenn die Bedenken fortbestehen, an die nächst höhere Vorgesetzte oder den nächst höheren Vorgesetzten zu wenden. Wird die Anordnung bestätigt, müssen die Beamtinnen und Beamten sie ausführen und sind von der eigenen Verantwortung befreit. Dies gilt nicht, wenn das aufgetragene Verhalten die Würde des Menschen verletzt oder strafbar oder ordnungswidrig ist und die Strafbarkeit oder Ordnungswidrigkeit für die Beamtinnen oder Beamten erkennbar ist. Die Bestätigung hat auf Verlangen schriftlich zu erfolgen“ (§ 36 Abs. 2 BeamtStG).

Ob ein Vorgesetzter es schätzt, dass seine Untergebenen seine Auffassung kritisieren, hängt von dessen Einstellung ab. Was ein Vorgesetzter überhaupt nicht mag, ist jedoch eine Remonstration. Sie verschiebt die Haftung für einen eventuellen Fehler auf den Vorgesetzten. Die Verantwortlichkeit für einen möglichen Bockmist wird in den Akten dokumentiert. Insbesondere politische Verwaltungsspitzen mögen es gar nicht, wenn man ihnen mit einer Remonstration in die Parade fährt. Da ist es gut, dass gerade diejenigen, die Adressaten einer Remonstration sind, über das weitere berufliche Fortkommen des remonstrierenden Beamten zu entscheiden haben. So lösen sich oftmals rechtliche Bedenken subalterner Beamter in Luft auf und wird so mancher kritische Vermerk ins Gegenteil verkehrt.

Strategen der Rechtsunsicherheit ermuntern deshalb gerne die Hausspitzen von Ministerialverwaltungen, solange auf die Fachbeamten einzuwirken, bis sie das gewünschte Ergebnis produzieren. Die Fachbeamten werden als Bedenkenträger betitelt und aufgefordert, „nicht zu sagen, was geht, sondern, wie es geht“ und wollen gar nicht hören, dass es nicht der Weg ist, den das höherrangige Recht missbilligt, sondern das vom Politiker gewollte Ergebnis. Auf verlorenem Posten stehen rechtstreue Beamte, wenn vorgesetzte Politiker das „anything goes“ in der Rechtsprechung einmal erlebt haben. Dann werden aus Rechtsfragen Machtfragen. Beamte, die sich in der Auseinandersetzung mit beratungsresistenten Politikern eine blutige Nase geholt haben, werden sich überlegen, ob sie das noch mal riskieren. Einige Beamte sind auch ohne dies Meister des vorauseilenden Gehorsams. Dies erklärt mühelos das eine oder andere vom Bundesverfassungsgericht oder vom Europäischen Gerichtshof kassierte Gesetz.

Step 30: Zuständigkeit und Ressortdenken

Regel Nr.1, jeder macht seins.“ Das Ressortprinzip ist ein vernünftiges Prinzip. Jedes Ministerium und jede Verwaltung hat seine speziellen Aufgaben und erledigt auch nur diese. Dort ist der für diese spezielle Aufgabe nötige spezielle Sachverstand konzentriert. Auch innerhalb der Behörden gilt das Ressortprinzip. Die Aufgaben werden auf spezialisierte Organisationseinheiten verteilt. Und auch innerhalb dieser sind bestimmte Beamte bzw. ist ein bestimmter Beamter mit je speziellen Aufgaben betraut. Das klingt nach Arbeitsteilung und Professionalität. Das Knowhow für eine bestimmte Angelegenheit ist bei einer bestimmten Stelle versammelt und immer, wenn irgendein Vorhaben die Aufgabe einer solchen Stelle berührt, wird diese beteiligt, um ihren Sachverstand einzuholen. Hierarchische Strukturen mit einer Arbeitsteilung nach Zuständigkeiten führen also zu einer effizienten Arbeitsorganisation: Jeder entscheidet, was er kann und darf (wofür er „kompetent“ ist).

So steht das jedenfalls auf dem Papier. Der Stratege der Rechtsunsicherheit nutzt nun zwei menschliche Schwächen. Die eine Schwäche ist das Bedürfnis nach Anerkennung. Jeder Beamte, jede Stelle möchte respektiert und geachtet werden. Die andere Schwäche ist das Bedürfnis nach Vollkommenheit. Deshalb muss jede Stelle bei jedem Vorhaben, an dem sie beteiligt wird, ihren vollen Sachverstand einbringen, um zu zeigen, dass sie gebraucht wird. Wichtig ist, dass alle Aspekte aus allen Ressorts Eingang in das Vorhaben finden. Das führt nicht nur zu einem enormen Abstimmungsaufwand und zu erheblichen Verzögerungen, sondern auch dazu, dass das Ergebnis, z.B. ein Gesetzentwurf, komplizierter und komplizierter wird, damit die Wünsche der verschiedensten beteiligten Stellen untergebracht werden können. Ganz zu schweigen davon, dass einzelne „fachfremde“ Belange derart die Oberhand gewinnen können, dass das eigentliche Regelungsziel in den Hintergrund tritt.

Besonders wirkungsvoll ist dieses Phänomen, wenn die politischen Spitzen des Ministeriums ohnehin nicht viel von ihren Beamten halten. Diese werden dann zu „Bedenkenträgern“, so dass das den Minister und den Staatssekretär umgebende Raumschiff oder die Parlamentarier lieber gleich selbst Hand anlegen, so dass das Gesetz dann zwar nicht an zu viel, wohl aber an zu wenig Sachverstand leidet.

Step 31: Ministerialer Dünkel

Und dann gibt es für die Anhänger der Vergrämungsstrategie noch ein probates Mittel, um zu verhindern, dass die Ministerialverwaltung allzu sehr darauf achtet, dass Gesetze auch praxistauglich sind: den ministerialen Dünkel. Man muss Ministerialbeamte darin bestärken, sie wären etwas Besseres als die Beamten in den „normalen“ Verwaltungen. Da hilft schon mal die Besoldungsstruktur, die Ministerialbeamte höher einstuft als andere Beamte mit vergleichbaren Aufgaben und ungleich mehr Verantwortung. Hilfreich ist es auch, das Gerücht zu verbreiten, dass das Machen der Regeln für andere grundsätzlich eine anspruchsvollere Aufgabe ist als das Durchführen dieser Regeln – was ja bekanntlich ein Irrtum ist, weil die Tücke eines Gesetzes in dessen Anwendung liegt. Im Übrigen hilft es, Ministerien besser auszustatten als andere Behörden. Mithin: Der Ministerialbeamte ist per se wichtiger und bedeutsamer und deshalb auch fähiger. Es liegt auf der Hand, dass das Verhältnis zu den vollziehenden Behörden zur Einbahnstraße wird. So ist sichergestellt, dass Erkenntnisse aus der Praxis gar nicht erst zu den Ministerien gelangen, und wenn sie es doch tun, dann schieben die Ministerien Vollzugsprobleme auf die Unfähigkeit der vollziehenden Behörden.

Weiter geht es mit Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 12: Die Gerichte als Katalysatoren der Rechtsunsicherheit – Anything goes in der Rechtsprechung!

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