Zentrale Akteure im System der rechtsstaatlichen Verunsicherung sind die Politiker. Sie verkörpern die in Die Akteure der Rechtsunsicherheit geschilderten Prinzipien in vorbildlicher Weise. Sie sitzen an den zentralen Stellen der Gesetzgebung. Parlamentarier, Minister und Staatssekretäre. Idealtypisch kann man sagen: Die Politiker bestimmen, was wie geregelt werden soll. Die Ministerialverwaltung formuliert die Gesetze. Nun ja, manchmal formulieren die Politiker Gesetze auch selbst. Eine Schlüsselstellung in den Strategien der Rechtsunsicherheit haben Politiker jedoch vor allem, wenn wir sie dazu bringen, die Inhalte der Gesetze zu chaotisieren. Wenn sie dann auch noch helfen, die Rechtsordnung auch rechtssetzungstechnisch zu chaotisieren, dann umso besser.

Step 25: Zwang zu Konsens und zu Kompromissen

Das Zaubermittel um Gesetzgebung inhaltlich zu chaotisieren heißt Demokratie. In einem autoritär geführten Staat ist es relativ einfach, klare Regeln zu machen und durchzusetzen. Ein Herrscher, der niemanden fragen und sich vor niemandem verantworten muss, braucht keine differenzierten und komplexen Regelungen, weil er keine Kompromisse schließen und nur wenige Interessen bedienen muss. In autoritär geführten Staaten gibt es übrigens gewöhnlich auch keinen Rechtsstaat. Das ist seltsam. So doch der Rechtsstaat gerade in einem klar und einfach gestrickten Rechtssystem besonderes effektiv funktionieren und deshalb Eckpfeiler des autoritären Systems sein könnte … . Wie auch immer: Der Politiker in der Demokratie muss sich ständig abstimmen, Kompromisse aushandeln, Konsens finden, Deals schließen, muss wenigstens so tun, als ob er allen Interessen gerecht werden wollte. Das ist der ideale Nährboden für Vorschriften mit vielen Ausnahmen und vielen Differenzierungen, für eine unaufhörlich wachsende Komplexität der Rechtsordnung.

Ein besonders probates Mittel eines jeden Strategen der Rechtsunsicherheit ist es, das Gesetzgebungsverfahren nach der Devise „Viele Köche verderben den Brei“ auszugestalten. So ist es schon innerhalb eines Parlamentes schwierig genug, eine gemeinsame Mehrheitsposition auszuhandeln. Schafft man dann ein zusätzliches Gesetzgebungsorgan, hat man den Konfliktstoff vervielfacht. Insofern ist die Erfindung des Bundesrates ein geradezu genialer Schachzug, holt man sich so doch beflügelt durch den Föderalismus eine Unmenge weiteren Konfliktstoff ins Haus. Aber auch das parlamentarische Verfahren mit seinen vielen Ausschüssen gebiert viele Königinnen und Könige, die man Fachpolitiker nennen kann, die alle eifersüchtig über ihr Reich wachen, und nach dem Motto: „Gibst du mir, so gebe ich dir“ handeln. Und das alles durchzogen von parteipolitischen Konfliktlinien! Dazu noch eine starke Brise Lobbyismus … .

Step 26: Verschleierung von Interessen

Während der Zwang zu Konsens und Kompromiss schon jeden ehrlichen und aufrichtigen Politiker zu einem geeigneten Akteur im Spiel der Rechtsunsicherheit macht, sind einem bestimmten Partikularinteresse verbundene Politiker in einer Demokratie die Großmeister in diesem Spiel. Politiker kämpfen in der Demokratie ständig um den Machterhalt. Sind sie einem bestimmten Partikularinteresse verbunden, dann führt das zwangsläufig dazu, dass sie manchmal die wahren Beweggründe für ihr Tun und Handeln verschleiern – nicht nur gegenüber dem Volk, sondern auch gegenüber anderen Mandatsträgern. Nehmen wir einmal an, Sie wären ein Politiker und der Finanzindustrie eng verbunden, weil diese die Anwaltskanzlei mandatiert, der Sie als Sozius eng verbunden sind. Deshalb sind Sie daran interessiert, dass es diesen – der Anwaltskanzlei und der Finanzindustrie – möglichst gut geht. Und jetzt beschäftigen Sie sich mit der Finanzaufsicht und wollen erreichen, dass man es der Finanzindustrie erlaubt, Produkte zu verkaufen, die sie selbst nicht mehr versteht. Das können Sie als Politiker natürlich so nicht sagen. Es sei denn, Sie gehören einer ausgesprochenen Klientelpartei an, die sowieso keinen Zuspruch aus anderen, als den Finanzkreisen erwartet. Also müssen Sie Ihr Engagement so verpacken, dass es so aussieht als würden Sie etwas für die Allgemeinheit tun. Da bietet es sich doch an, wenn Sie auf die Abwanderung von Arbeitsplätzen in den angloamerikanischen Raum verweisen, die drohe, wenn der Finanzmarkt nicht liberalisiert werde. Natürlich Sind Sie als Politiker ausgewiesener Finanzexperte. Das zeigt sich daran, dass die Finanzindustrie Sie dauernd zu Vorträgen einlädt, um sich ihrer hervorragenden Expertise zu bedienen.

Wenn Politik die wahren Motive für ein Gesetzesvorhaben nicht nennt, dann werden Sie die wahren Regelungsziele auch nicht in den Gesetzesmaterialien finden. Und schon gar nicht in dem Gesetz selbst. Will man die hinter einem Gesetz stehenden Interessen verschleiern, formuliert man das Gesetz so, dass unsichtbar wird, wer hier wie begünstigt wird. Und da bietet es sich geradezu an, Gesetze zu machen, die Otto-Normalverbraucher nicht versteht. Ähnliche Erscheinungen gab es offenbar schon im alten Rom, schrieb doch Publius Cornelius Tacitus: „Je korrupter der Staat, desto zahlreicher die Gesetze”.

Step 27: Von der Sachfrage zur Machtfrage

Politiker sind in der Demokratie erfolgreich, wenn sie sich gegenüber anderen durchsetzen. Das gelingt ihnen besonders gut, wenn sie von Selbstzweifeln und Skrupeln wenig angekränkelt sind und einen ausgeprägten Machtinstinkt haben. Da Politiker ständig in Machtkategorien denken, flüstern teuflische Strategen der Rechtsunsicherheit ihnen immerzu ein: Sachfragen sind Machtfragen! Für diese Gehirnwäsche braucht es keine Psychologen, es genügen die Parteifreunde. Und so sind viele Politiker anfällig dafür, politische Entscheidungen nicht aus sachlichen Erwägungen zu treffen, sondern danach, welchem politischen Lager die Vorschläge entspringen. Einen guten Vorschlag bringt man dadurch zu Fall, dass ihn die Opposition macht.

Ein schöner Begleiteffekt des Lagerdenkens ist, dass es viele Politiker beratungsresistent macht. So ist es für jeden Strategen der Rechtsunsicherheit ein Vergnügen, wenn Minister Beiträge der Beamten ihres Ministeriums danach beurteilen, ob sie vielleicht als politische Schützenhilfe für das feindliche politische Lager zu verstehen sein könnten. So mutieren sachlich und fachlich motivierte Beiträge zu parteipolitischen Hinterhalten. Mit der Folge, dass Fachbeamte dem feindlichen politischen Lager zugeordnet und nicht mehr um Rat gefragt werden. Und umgekehrt werden fachliche Nieten zu engsten Beratern des Ministers, nur weil sie in dessen politischem Lager stehen.

Beste Ergebnisse in der Disziplin schlechte Gesetzgebung erzielen Minister, wenn sie in ihrem Ministerium ein Raumschiff aus Vertrauensleuten aufbauen. Der Minister übernimmt ein Ministerium, das vorher ein Minister anderer politischer Couleur geleitet hat. Überall nur Feinde! Niemandem kann der Minister trauen. Er ist allein im dunklen Haus voller Gespenster. Also umgibt er sich mit Vertrauten, egal, ob sie etwas von der Sache verstehen oder nicht. Hauptsache, sie werden ihn nicht angreifen, verraten, sondern ihm beistehen, egal, was er vorhat. Persönliche Loyalität geht über fachliche Loyalität. Ein solches Raumschiff verliert den Kontakt zu den Mitarbeitern im Ministerium, lässt deren Ressourcen ungenutzt, und produziert, wenn es überhaupt etwas produziert, heiße Luft.

Step 28: Für Fortgeschrittene: Die Einholung externen Sachverstandes

Was machen Minister und Staatssekretär, die in ihrem Raumschiff sitzen, umgeben von feindlicher – gleichbedeutend mit unfähiger – Ministerialverwaltung? Sie holen sich externen Sachverstand.

Natürlich holt man sich den externen Sachverstand von ausgewiesenen Experten. Die besten Experten sind immer die Experten in eigener Sache. Deshalb ist es ratsam, in jedem Falle Experten holen, die genau in dem Bereich tätig sind, der reguliert werden soll. Also wenn es um Finanzmarktregulierung geht, holt man sich natürlich Finanzexperten – und zwar am besten von den wichtigsten Finanzinstituten, den ihnen verbundenen Anwaltskanzleien, Wirtschaftsberatungsunternehmen und von den in der Welt der Hochfinanzen renommiertesten Hochschulen. Das garantiert Wissenschaftlichkeit und Praxisnähe. Nur solche Experten sind in der Lage, Finanzkrisen vorherzusagen und wirksame Instrumente dagegen zu entwickeln.

Experten müssen komplizierte Regelungen präsentieren. Wäre etwas einfach zu regeln, wären die Experten überflüssig. Deshalb werden Experten wegen der hohen Komplexität der Regelungsmaterie komplexe Regeln vorschlagen. Man sägt nicht den Ast ab, auf dem man sitzt. So steht kaum zu erwarten, dass Finanzexperten auf eine einfache Lösung kommen werden wie z.B. ein Verbot aller Finanzpapiere, deren Funktionsweise man nicht einem Siebenjährigen erklären kann. Was bliebe denn dann für die Wissenschaftler zu analysieren und für die Finanzinstitute zu verkaufen? Manchmal macht die Beteiligung von Experten eine Regelungsmaterie sogar so komplex, dass der Gesetzgeber die Materie gar nicht mehr anfasst. Die Vorteile der Expertenbeteiligung können durch den Einsatz von Expertengremien, der für eine noch tiefere Durchdringung der Materie und sachliche Ausgewogenheit sorgt, potenziert werden.

Hervorragende Experten sind Ex-Politiker der eigenen Parteicouleur oder die mit ihnen verbundenen Anwaltskanzleien, Wirtschaftsberatungsunternehmen etc. Das nennt man Win-Win-Situation: Der Ex-Politiker behält einen exklusiven Zugang zur aktiven Politik, den er als Berater, Lobbyist oder ähnliches wirtschaftlich ausschlachtet. Und der auftraggebende Minister braucht keine Angst zu haben, dass ihm ein wild gewordener Experte in machtpolitisch ungünstiger Weise in den Rücken fällt. Wie eine Expertise ausfällt, für die man das erforderliche Expertenwissen durch Informationen der einschlägigen Lobbyisten erworben hat, bedarf keiner Erklärung.

Weiter geht es mit Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit – Über Hierarchie und Weisungsgebundenheit, über Ressortdenken, Bedenkenträger und ministerialen Dünkel!

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