Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 4: Der Aufbau des Rechtssystems

Über Verwirrung durch Stufung, Föderalisierung, Internationalsierung und Spezialisierung des Rechts

Nachdem Sie den Beitrag Aufbau von Rechtsvorschriften gelesen haben, wissen Sie, wie Sie Rechtsvorschriften aufbauen müssen, um einen gelungenen Beitrag zur Erzeugung von Rechtsunsicherheit zu leisten.

Auch der Aufbau eines Rechtssystems bietet eine Reihe von Ansatzpunkten, um Unübersichtlichkeit, Fehleranfälligkeit und damit Rechtsunsicherheit zu steigern. Das Geheimnis liegt auf der Hand: Versehe ein Rechtssystem mit möglichst vielen ineinander verschachtelten Stufenordnungen! Ein verschachteltes Rechtssystem macht es dem Bürger nicht nur schwerer, den Standort der für seinen Fall einschlägigen Vorschrift zu finden. Es kann sogar sein, dass es mehrere einschlägig Vorschriften an verschiedenen Standorten gibt. Und wenn diese sich widersprechen: Was gilt dann? Und damit sind wir beim vielleicht wichtigsten Effekt der Verschachtelung: Sie eröffnet vielfältigste Möglichkeiten, die Gültigkeit einer Norm in Frage zu stellen. Das ist, als ob man mehrere Siebe mit verschiedenen Maschenbreiten übereinanderlegt: Je mehr Siebe, desto weniger kommt am Ende unten an. Und was übrig bleibt, ist sehr fein.

Step 8: Stufung des Rechtssystems

Grundvoraussetzung jeder Chaotisierung des Rechtssystems ist es, das Recht in Recht höherer Stufe und Recht niederer Stufe zu stufen. Das Verhältnis dieser Rechtsstufen ist so auszugestalten, dass ein Widerspruch des Rechts höherer Stufe zur Folge hat, dass das Recht niederer Stufe unwirksam ist. Um in besonderem Maße zur Verunklarung beizutragen, empfiehlt es sich, das Recht der höheren Stufe mit besonders unbestimmten Regeln auszustatten, über deren Inhalt man so trefflich streiten kann, dass die Anwender des Rechtes niederen Ranges in ständiger Unsicherheit leben, ob dieses Recht mit dem höherrangigen Recht vereinbar oder wegen Unvereinbarkeit unwirksam ist. Die höchste Rechtsebene mit den größten Auslegungsspielräumen kann man z.B. Verfassung nennen und sie als Maßstab für die Gültigkeit des anderen Rechts, nennen wir es mal das einfache Recht, bestimmen. Das einfache Recht sollte man noch einmal unterteilen, z.B. in Gesetze, Verordnungen und Satzungen, und auch diese in ein Über- und Unterordnungsverhältnis bringen.

Step 9: Föderalisierung des Rechtssystems

Verstärken kann man die durch die Stufung bereits verursachte Verunklarung, indem man das Rechtssystem föderalisiert. Dazu schafft man einen Gesamtstaat und mehrere Gliedstaaten mit je eigener Staatlichkeit. Der je eigenen Staatlichkeit entsprechen natürlich auch je eigene Rechtsordnungen. Nennen wir mal das Recht des Gesamtstaates Bundesrecht und das der Gliedstaaten Landesrecht. Jede dieser Rechtsordnungen stufen wir natürlich wieder in Verfassung, Gesetz, Verordnung und Satzung.

Das Geniale an dieser Verunklarungsstrategie ist, dass diese verschiedenen Rechtsordnungen koordiniert werden müssen. Das wiederum bietet die Möglichkeit, für eine beträchtliche Anzahl an Fehlerquellen zu sorgen.

Natürlich regelt man einen Vorrang des Bundesrechts, baut aber einen kleinen Haken ein: Das Bundesrecht muss kompetenzgemäß sein. Die Regelungen über die Kompetenz kommen in die Verfassung und die sollte man möglichst differenziert aufbauen. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sind solche, in deren Bereich die Länder grundsätzlich gar nichts regeln dürfen. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen ermöglichen allerdings klare Abgrenzungen und eignen sich deshalb nicht gut zur Verunklarung. Bis auf ein paar Ausnahmen, die sein müssen, um nicht den gesamten Staat auseinanderfliegen zu lassen, sollte man sie nicht verwenden. Verwenden sollte man vor allem konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes, also Zuständigkeiten der Länder, solange und soweit der Bund nicht geregelt hat.

Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit sollte man seinerseits nicht nur an bestimmte Sachgebiete (z.B. das „Recht der Wirtschaft“) knüpfen, sondern an bestimmte Voraussetzungen, die selbstredend genügend Auslegungspotential bieten sollten, dass man über ihr Vorliegen in vielen, vielen Fällen streiten kann. Es bietet sich eine Formulierung wie die des Art. 72 Abs. 2 des Grundgesetzes – GG – an:

Auf den Gebieten des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 4, 7, 11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 und 26 hat der Bund das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“

Eine solchen Formulierung ermöglicht es, nicht nur den Bürger, sondern jeden Rechtsanwender, der unsicher ist, ob eine Norm des Landesrechts mit einer Norm des Bundesrechts vereinbar ist, zusätzlich um die Verunsicherung zu bereichern, ob die Norm des Bundesrechts, an der er das Landesrecht messen will, denn überhaupt wirksam ist.

Der besondere Tipp: Ping-Pong-Gesetzgebung

Wenn dem Adepten der Verunklarung das noch nicht genügt, kann er noch eins draufsetzen: Er kann bestimmte Rechtsgebiete fixieren, auf denen trotz Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit durch den Bund, die Länder trotzdem regeln dürfen, wobei das eine erneute Regelung durch den Bund nicht ausschließt. Mustergültig ist Art. 72 Abs. 3 GG:

Hat der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über:

  1. das Jagdwesen (ohne das Recht der Jagdscheine);
  2. den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes);
  3. die Bodenverteilung;
  4. die Raumordnung;
  5. den Wasserhaushalt (ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen);
  6. die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.

Bundesgesetze auf diesen Gebieten treten frühestens sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft, soweit nicht mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt ist. Auf den Gebieten des Satzes 1 geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor.“

Als Anhänger der Verunklarung kann man nur hoffen, dass Bund und Länder auf den Gebieten der Ping-Pong-Gesetzgebung verstärkt aktiv werden.

Step 10: Internationalisierung

Um die Verunklarung durch einen entsprechenden Aufbau des Rechtssystems zu vollenden, kann man zwei weitere Rechtsebenen einzubauen, indem man das Rechtssystem internationalisiert: Völkerrecht und Europarecht. Das hilft, die Probleme, die bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts ohnehin schon bestehen, zu potenzieren. Besonders hilfreich ist es, wenn jede dieser Rechtsebenen eigenen Regeln und Begrifflichkeiten sowie Rechtskulturen folgt, die dem innerstaatlichen Recht möglichst fremd sind. Im Übrigen ähneln die Mechanismen der Internationalisierung denen der Föderalisierung. Man sollte aber bei der Internationalisierung darauf achten, dass für das Verhältnis jeder internationalen Rechtsebene zum innerstaatlichen Recht je eigene Vorrangregeln (z.B. Anwendungsvorrang statt Nichtigkeit) gelten. Damit sind nicht nur zusätzliche Verunklarungseffekte, sondern auch zusätzliche Vergrämungseffekte garantiert.

Um diese Effekte weiter zu verstärken, können die im Völkerrecht und im Europarecht verwendeten Begriffe auch im innerstaatlichen Recht verwendet werden, dürfen aber nicht exakt dasselbe bedeuten. Im Verhältnis des innerstaatlichen Rechts zum Europarecht gibt es dazu schon gelungene Ansätze: So ist z.B. eine europarechtliche Verordnung ein Rechtsakt der EU, der unmittelbar in den Mitgliedsstaaten wirkt. Eine Verordnung im Sinne des deutschen Rechts ist dagegen ein Rechtsakt, der nicht vom Parlament, sondern von der Verwaltung erlassen wird. Und eine europarechtliche Richtlinie ist ein Rechtsakt der EU, der von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden muss, manchmal aber auch unmittelbar wirkt. Demgegenüber ist eine Richtlinie im Sinne des deutschen Rechts eine Handlungs- oder Ausführungsvorschrift ohne Rechtsnormwirkung.

Step 11: Autonomie verschiedener Rechtsgebiete und Spezialisierung des Rechts

Kehren wir wieder zurück zur innerstaatlichen Rechtsordnung: Diese kann man nicht nur vertikal gliedern, sondern auch horizontal und zwar in Rechtsgebiete. Das lässt sich ohnehin kaum vermeiden. Es liegt auf der Hand, dass Regeln für den Betrieb eines Bergwerkes nicht dieselben sein können, wie die Regeln über die Erhebung von Steuern. So kann man grob unterscheiden das Öffentliche Recht, das die rechtlichen Beziehungen staatlicher Organe untereinander und zum Bürger regelt, und das Zivilrecht, das die Rechtsbeziehungen zwischen Bürgern, zwischen Privaten regelt. Und dann gibt es noch das Strafrecht. Diese Rechtsgebiete werden dann weiter unterteilt, z.B. das Öffentliche Recht in Staatsrecht, Verwaltungsrecht, Sozialrecht und Steuerrecht. Dann kann man weiter unterteilen, z.B. das Verwaltungsrecht in Baurecht, Ausländerrecht, Beamtenrecht usw.

Die Gliederung der Rechtsgebiete dient nun allerdings mehr der Klarheit als der Verunklarung und vergrämen kann man mit einer ordentlichen Gliederung eines Rechtsgebietes nur jemandem, dem die Fülle der Rechtsgebiete einen gehörigen Schrecken einjagt. Um die Gliederung einer Rechtsordnung in Rechtsgebiete zu Verunklarungs- und Vergrämungszwecken zu nutzen, muss man jedes dieser Rechtsgebiete mit einer je eigenen Begrifflichkeit, einem je eigenen Denksystem, einer je eigenen Denkkultur und einem je eigenen Vorverständnis versehen.

Das ist dem deutschen Recht schon recht gut gelungen. Es ist für die Spezialisten des einen Rechtsgebiets oft schwer, sich mit dem Spezialisten eines anderen Rechtsgebietes zu verständigen. So haben Verwaltungsrechtler z.B. ein ausgeprägtes Verständnis dafür, dass, wenn über eine Angelegenheit bestandskräftig entschieden wurde, es im Interesse der Rechtssicherheit damit sein Bewenden haben sollte. Dem Sozialrechtler dagegen fehlt dafür jegliches Verständnis. Ihm geht die Einzelfallgerechtigkeit noch lange nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens vor Rechtssicherheit. Ein anderes Beispiel: Zivilrechtler haben wegen der im Zivilprozess geltenden Prozessmaximen keine besonderen Probleme damit, dass die Parteien eines Zivilprozesses lügen, dass sich die Balken biegen, und dies zur Grundlage eines Urteils gemacht wird. Dies ist dem Verwaltungsrechtler ein Greul. Seinem Vorverständnis entspricht es, die Wahrheit zu ermitteln und auf verlogenes Geschwätz von Parteien nichts zu geben.

Besondere Effekte können Sie erzielen, wenn Sie verschiedene Rechtsgebiete miteinander verweben. Wenn sagen wir mal ein Zivilrechtler als Vorfrage für eine zivilrechtliche Frage Verwaltungsrecht anwenden muss. Das gibt es z.B. im Amtshaftungsrecht. Dann kann sich der Verwaltungsrechtler darauf gefasst machen, dass Verwaltungsrecht auch mal ganz anders verstanden werden kann … . Da denkt z.B. der Fachanwalt für Verwaltungsrecht, bei einem Bebauungsplan handele es sich um eine Rechtsnorm, von deren Inhalt sich das Zivilgericht, wie es vor den Verwaltungsgerichten üblich ist, selbst Kenntnis verschaffen muss. Aber nein, das Zivilgericht weist die Klage ab, weil der Verwaltungsrechtler den Inhalt des Bebauungsplanes nicht vorgetragen hat … Da treffen verschiedene Welten aufeinander. Und wenn verschiedene Welten aufeinander treffen, dann kracht es – sehr zur Freude eines jeden Anhängers der Rechtsunsicherheit.

Weiter geht es mit die Änderung von Gesetzen.

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