Rechtspolitische Beiträge

Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 14: Die Verwaltung als die große Vergrämerin des Rechtsstaates

Komplexes Recht in der Massenverwaltung: Trash in und noch mehr trash out

Behörden

Behörden können in ganz anderer Art und Weise zur Rechtsunsicherheit beitragen als Rechtsanwälte, Gerichte und die Ministerialverwaltung. Anders als die Anwaltschaft als Profiteur der Rechtsunsicherheit sind Behörden die großen Verlierer. Trotzdem sind sie Täter zugleich. Sie sind wesentliche Akteure der Vergrämungsstrategie. Sie erinnern sich: Das ist die Strategie, die darauf setzt, dem Bürger die Rechtsordnung so zu präsentieren, dass er keine Lust hat, sich mit ihr zu beschäftigen.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben

Falls Sie sich gewundert haben, dass hier Behörden und Ministerialverwaltung nebeneinanderstehen: Mit „Behörde“ im Sinne dieses Beitrags sind Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben gemeint, also die Verwaltungen, die gerade keine Ministerialaufgaben wahrnehmen. Was Ministerialverwaltungen machen, siehe dazu Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit.

Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben nehmen die Verwaltungstätigkeit wahr, die der Bürger üblicherweise mit dem Begriff „Verwaltung“ in Verbindung bringt: Zwei Beamte trinken Kaffee, stehen bei Erscheinen des Bürgers im Rathaus unwillig auf und erteilen dem Bürger, nachdem sie ihn wegen unvollständig ausgefüllten Antrages, fehlender Unterlagen oder verschwundener Akte bereits mehrfach nach Hause geschickt haben, die Genehmigung, die er gerne haben will. Oder sie erteilen sie eben nicht. Verwaltungen mit Vollzugsaufgaben vollziehen Recht. Sie erfüllen öffentliche Aufgaben, indem sie rechtliche Vorgaben abarbeiten. Sie verrichten den unmittelbaren Dienst am Bürger, sei es, dass sie den Bürger mittels Befehl und Zwang belasten (sogenannte Eingriffsverwaltung), sei es, dass sie dem Bürger Leistungen, insbesondere Sozialleistungen, gewähren (sogenannte Leistungsverwaltung). Dass darunter auch der Bau von Autobahnen und Schulen zu verstehen ist (sogenannte Daseinsvorsorge), soll hier nicht weiter vertieft werden. Es genügt, dass Sie eine Idee davon haben, was die unpolitische Administration so macht.

Vollzugsaufgaben und Ministerialaufgaben sind sehr unterschiedlicher Natur. Dennoch sind einige Rahmenbedingungen für die Beamten, die klassische Vollzugsaufgaben wahrnehmen, dieselben, wie für die Beamten mit typischen Ministerialaufgaben. Allerdings mit sehr unterschiedlichen Folgen.

Die Ansätze der Strategie der Vergrämung durch die Verwaltung

Behörden repräsentieren für den Bürger den Staat und das Recht. Zur allgemeinen rechtsstaatlichen Verunsicherung tragen Behörden insofern als Manifestation des Rechts bei, indem sie mit allen Wassern der Verunklarungsstrategie gewaschenes Recht anwenden müssen. Wie der Amerikaner sagt: Trash in, trash out. Genügt das schon nicht, um dem Bürger die Rechtsordnung madig zu machen, sollte man als Stratege der Rechtsunsicherheit die Verwaltung dazu bringen, schlechte Gesetze auch noch schlecht anzuwenden und überhaupt einen miserablen Service zu bieten.

Step 46: Komplexes Recht und Massenverwaltung

Komplexes Recht und Massenverwaltung passen nicht zusammen. Wenn einerseits das Rechtssystem auf glasperlenspielartige Differenzierungen angelegt ist und andererseits das Vollzugssystem auf Mechanisierung, dann bewirkt das einen Bruch. Dieser sorgt immer wieder für viel Frust bis hin zur Verzweifelung nicht nur bei den bei den Bürgern, sondern auch bei den Verwaltungsmitarbeitern. Und das freut natürlich jeden Vergrämungstrategen.

Stellen Sie sich vor, Sie haben eine Rechtsordnung, die hochkomplex und voller aus den unterschiedlichsten Quellen gespeister Differenzierungen ist. Und dann lassen Sie dieses Recht durch einen Trupp vollziehen, der gar nicht in der Lage ist, die Komplexität und den Differenzierungsreichtum nachzuvollziehen. Das nenne ich einen gelungenen Griff in den rechtsstaatlichen Giftschrank. Natürlich können komplexe Systeme von Personen gesteuert werden, die diese Systeme nicht bis in alle Einzelheiten verstehen. Ein modernes Flugzeug z.B. ist ein komplexes System. Ein Pilot muss nicht die Feinheiten jeder einzelnen Komponente seines Flugzeuges verstehen. Es genügt, wenn die Steuerung des Systems Flugzeug so konstruiert ist, dass auch jemand, der das Flugzeug nicht selbst gebaut hat, es fliegen kann. Ein komplexes System mit einem einfachen Steuerungsmechanismus kann mit einfachen Mitteln gesteuert werden.

Das Besondere an einer durch die verschiedensten Mittel der Verunklarung verkomplizierten Rechtsordnung ist, dass es an dem einfachen Steuerungsmechanismus fehlt. Gäbe es einen solchen Mechanismus, dann müsste er etwa wie folgt aussehen: Oben wird ein Sachverhalt hineingeworfen, dann rumpelt es mächtig in der Maschinerie der Rechtsanwandung, dem Subsumtionsautomaten, und schließlich kommt unten ein Ergebnis raus. Für den Strategen der Rechtsunsicherheit zum Glück gibt es jedoch eine solche Maschine nicht. Der Anwender des Rechts muss also, wenn er in der komplexen Rechtsordnung zu wenigstens vertretbaren Ergebnissen kommen will, das System, zumindest soweit es von Relevanz ist, voll verstehen. Demnach verfügen alle Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes über juristische Kenntnisse und juristische Fähigkeiten eines obersten Bundesrichters.

Natürlich ist das nicht der Fall. In den großen Verwaltungen gibt es zwar auch Juristen und natürlich auch solche mit hervorragenden Kenntnissen und Fähigkeiten. Manchmal verfügen auch Nichtjuristen in den verwaltungen über hervorragende juristische Fähigkeiten und Kenntnisse. Das Gros der Gesetze vollziehenden Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes aber hat eine Ausbildung, die juristische Fähigkeiten und Kenntnisse auf einfachem Niveau oder manchmal auch gar nicht vermittelt.

Step 47: Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme

Das wissen natürlich auch die Verwaltungsspitzen und versuchen, die Komplexität handhabbar zu machen. Das tun sie, indem Sie den Gesetzesvollzug durch Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen und Formulare näher erläutern und in Handlungsschritte gliedern, die auch weniger gut ausgebildete Bedienstete nachvollziehen können. Besonders effektiv in diesem Sinne sind EDV-Anwendungen, die die einzelnen Handlungsschritte vorgeben. Das Ganze geht so weit, dass es Bedienstete gibt, die das Gesetz nicht kennen, das sie anwenden, sondern nur die das Gesetz erläuternden Rundschreiben und Arbeitsanweisungen. Bei der Bearbeitung von Verwaltungsangelegenheiten existiert manchmal das nicht, was außerhalb der Verwaltungsvorschriften, Rundschreiben, Arbeitsanweisungen, Formulare und EDV-Systeme liegt. Eine Konstellation, die im EDV-System nicht vorgesehen ist, wird entweder nicht berücksichtigt oder es müssen Umgehungslösungen gefunden werden.

Das Tolle an diesen „Arbeitshilfen“ ist, dass sie entweder der Komplexität des einschlägigen Rechts von vorneherein nicht gerecht werden wollen, weil der Verfasser zu faul ist oder – häufiger – sich vor der Verantwortung für die damit verbundenen inhaltlichen Entscheidungen drücken will. Oder die Arbeitshilfen wollen die gesamte Komplexität des einschlägigen Rechts vollständig abbilden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verfasser ein guter, wissenschaftlich ambitionierter Jurist ist. Diese Arbeitshilfen werden lang und unübersichtlich und selbst wiederum höchst komplex. Außerdem müssen sie ständig aktualisiert werden, weil den Gerichten und den Gesetzgebern ständig etwas Neues einfällt.

Step 48: Verwaltungsjuristen

Als redlicher Dienstherr stellt man überforderten Verwaltungsmitarbeitern einen Verwaltungsjuristen beiseite, der helfen soll, die Komplexität zu entwirren. Die Auswahlverfahren für Verwaltungsjuristen gestalte man durch das Abfragen von Wissen und die Bewertung von Falllösungen anhand Vollständigkeitskriterien so, dass Machertypen wenig Chancen haben, sondern der Juristentyp die besten Karten hat, der die Garantie dafür gibt, dass er auch jeden nur denkbaren rechtlichen Aspekt einer Angelegenheit berücksichtigen wird. Denn zur Vergrämung besonders geeignet sind exzellente Verwaltungsjuristen, die, wenn Sie mit einem Problem zu ihnen kommen, Sie mit mehreren Problemen wieder nach Hause schicken.

Step 49: Blinder Gehorsam gegenüber Vorschriften

Wenn Sie eine Rechtsprechung haben, die zunehmend vom Gesetzestext abweicht, schaffen Sie einen zusätzlichen Bruch im System, indem Sie den Beamten auf strikte Gesetzestreue, also auf die buchstabengetreue Anwendung des Gesetzes trainieren. Und natürlich darf die Verwaltung nicht selbst darüber entscheiden, ob sie eine Norm für ungültig hält oder nicht. Der Fachmann sagt dazu: Die Verwaltung hat keine Normverwerfungskompetenz. Damit bleibt jegliche kreative Rechtsanwendung den Gerichten vorbehalten. Daraus resultierende Prozessverluste der Verwaltung werden der Verwaltung als Unfähigkeit zugrechnet.

Step 50: Hierarchie und Weisungsgebundenheit, Zuständigkeit und Ressortdenken

Für die Ministerialverwaltung ist unter Die Ministerialverwaltung als Co-Akteur der Rechtsunsicherheit über Hierarchie und Weisungsgebundenheit und über Zuständigkeit und Ressortdenken das Wesentlich bereits gesagt. Das dort Ausgeführte gilt entsprechend auch für die vollziehende Verwaltung. Gerade Zuständigkeitsfragen können Bürger und Verwaltungsmitarbeiter in die Verzweiflung treiben. Von Horst Evers gibt es in dem Bändchen Gefühltes Wissen eine kleine Geschichte dazu:

Ein Mann ist Heiligabend mit der Bahn gestrandet und hängt auf einem kleinen Bahnhof fest. Er ist nach drei Stunden entnervt und ruft die Polizei an, um eine Anzeige wegen Freiheitsberaubung aufzugeben. Antwort der Polizei: „Anzeige wegen Freiheitsberaubung geht telefonisch nicht, da müssen Sie schon persönlich vorbeikommen“.

Step 51: Aufwendige Verfahren

Ein weiteres Vergrämungsmittel ist, dass Verwaltungsverfahren auf Schriftlichkeit und Aktenkundigkeit angelegt sind. Dafür gibt es gute Gründe, siehe dazu Akten in der Verwaltung. Aber den Bürger kann man mit den Formularen, dem Anfordern von Unterlagen, deren Beglaubigung und den damit verbundenen Wartezeiten schon mal gut und gern in den Wahnsinn treiben. Ein besonders probates Mittel ist es, Unterlagen über Unterlagen anzufordern, um dann festzustellen, dass der Antrag von vorneherein keinen Erfolg haben kann, so dass man all die vielen Unterlagen und all die vielen Wege sich von vorneherein hätte sparen können.

Ergänzend kann nur geraten werden, dass getrennt werden sollte, was zusammengehört. Einheitliche Lebenssachverhalte sollten nur unter Beteiligung möglichst vieler Behörden bearbeitet werden können. Das vervielfacht die Vergrämungseffekte. Im Übrigen sollte auch die einheitliche Bearbeitung einer Angelegenheit durch eine Behörde durch räumliche getrennte Bearbeitung einzelner Verfahrensschritte in über das ganze Land verstreuten Dienstgebäuden entschleunigt werden.

Im Übrigen sichert die Regelgebundenheit der Mitarbeiter des Öffentlichen Dienstes, dass auch Verfahren mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand an Kosten, Zeit und Kraft ohne Wenn und Aber durchgezogen werden, anstatt pragmatisch, zügig und einfach handeln zu können. Stundung, Erlass, Niederschlagung und andere Instrumente, die ermöglichen sollen, dass die Verwaltung auch mal auf strikte Exekution der Vorschriften verzichten kann, wenn der Aufwand in überhaupt keinem Verhältnis zum Ertrag steht, sollten an Bedingungen geknüpft werden, die mehr Aufwand erzeugen, als die weitere Verfolgung der Angelegenheit.

Um auch nur jeden Gedanken an eine pragmatische Handlungsweise zu ersticken, sollte jeder Regelverstoß zu finanzieller Haftung des Bediensteten und Disziplinarmaßnahmen führen. Flankiert werden sollte das durch einen peniblen Rechnungshof, der auf dreißig Seiten rechtsgutachterlichen Ausführungen präzise nachweist, dass bei ordnungsgemäßem Umgang und nur halbtägigem Mehraufwand in dieser oder jener Angelegenheit fünf Euro hätten gespart werden können, und eine verschärfte Prüfung eines Regresses gegen den verantwortlichen Beamten verlangt.

Step 52: Für Fortgeschrittene: Selbstbeschäftigungsregeln

Aufwendige Verfahren flankieren geschickte Strategen der Vergrämung mit Selbstbeschäftigungsmaßnahmen für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung. Diese Maßnahmen begleiten die eigentliche Verwaltungsarbeit, führen dazu, dass es den Beschäftigten nie langweilig wird, und sind vor allem völlig sinnlos. Und frustrierte Mitarbeiter machen Fehler, sind krank und verbreiten schlechte Stimmung …

Da bietet sich z.B. an, dass man jedes Handeln der Verwaltung evaluieren und dokumentieren kann. Natürlich nicht nur über einen bestimmten Zeitraum, sondern regelmäßig. Natürlich kann man Evaluationen bestimmten sachlichen Verwaltungshandelns vornehmen. Aber ist es nicht besser Querschnittsevaluationen, also ressortübergreifende Evaluationen vorzunehmen? So könnte es z.B. nützlich sein, die Nutzung der Kopiergeräte zu evaluieren. Dazu könnte man eine Berichterstattungspflicht einführen. Wieviel Zeit haben Sie am Kopiergerät verbracht? Wieviele Seiten haben Sie kopiert? Für welche Vorgänge? Und warum? Konnte Einsparungspotential durch doppelseitiges Kopieren realisiert werden? Natürlich müsste auch evaluiert werden, welchen Anteil Männer und Frauen an der Nutzung des Kopiergerätes haben. Sinnvoll wäre es natürlich auch, entsprechende Schulungen anzubieten. Und könnte man dann nicht auch die Evaluation evaluieren? Wieviele der Evaluationsbögen sind zurückgekommen? Wie hoch ist der Anteil der unvollständig oder fehlerhaft ausgefüllten Evaluationsbögen? Sind die Evaluationsbögen fristgerecht abgegeben worden? Konnten belastbare Aussagen über die Verteilung der Gesamtzahl der Kopien auf einzelne Verwaltungszweige getätigt werden? Führte die Evaluation zu einem Wissenstransfer zwischen Verwaltungszweigen mit hohem Kopieraufkommen zu Verwaltungszweigen mit geringem Kopieraufkommen? Wenn ja, sollte auch dies evaluiert werden. Sind sämtliche Entwicklungspotentiale gehoben worden? Um einen differenzierteren Verlauf darstellen zu können, könnte es sich anbieten, die Evaluationsintervalle zu kürzen.

Und natürlich Berichtspflichten. Monatliche Berichte. Wöchentliche Berichte. Tägliche Berichte. Quartalsberichte mit Ausblick auf das nächste Quartal. Halbjährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Halbjahr. Jährliche Berichte mit Ausblick auf das nächste Jahr, das nächste Jahrzehnt und das nächste Jahrhundert. Zwischenberichte. Endberichte. Schlussberichte. Über die Kurzzeitentwicklung. Über die mittelfristige Entwicklung. Und über die Langzeitentwicklung.

Alles Material für die Steuerung. Die Personalsteuerung. Die Finanzsteuerung. Die Kostensteuerung. Die Immobiliensteuerung. Die Investitionssteuerung. Die IT-Steuerung. Die Gesamtsteuerung. Die Bereichssteuerung. Die Teilbereichssteuerung. Die Bereichsentwicklungssteuerung. Die Grobsteuerung. Die Feinsteuerung. Natürlich mit entsprechenden Steuerungsrunden, Gremien, Arbeitsgruppen, Stäben, Kommissionen …

Und immer noch steht verzweifelt ein einsamer Stratege der Vergrämung und ruft: Wann wird es mir endlich gelingen, dass die Verwaltung sich zu hundert Prozent mit sich selbst beschäftigt?

Step 53: Sprachverwendung durch Behörden

Ein Kapitel für sich ist die Sprachverwendung durch Behörden. Strategen der Vergrämung lehren den Behörden: Das Bemühen um eine exakte, nicht angreifbare Formulierung bedeutet Substantivismus, Passivstil und verschachtelte Sätze. Die in Die Sprache des Rechts angeführten Regeln zum Erstellen unverständlicher Texte müssen den Beamten in Fleisch und Blut übergehen. Das ermöglicht es der Verwaltung, die Bürger, aber auch sich selbst so zu verwirren, dass einfachste Sachverhalte und größter Unsinn nicht verstanden werden: Aufgrund des verzögerungsbedingt verspäteten Beginns der Auftaktsitzung des Landessprachentbürokratisierungsgremiums ergibt sich eine Verschiebung der Terminleiste für die Erstellung des amtlichen Abschlussberichts und die Vorstellung desselben.

Step 54: Die Verwaltungsgebäude und weitere Mittel des trading down

Geschickte Strategen der Vergrämung runden das Ganze ab durch vergrämungsgeeignete Gebäude und Räume. Gebäude und Räume sollten geringe Wertschätzung der Mitarbeiter und der Kunden der öffentlichen Verwaltung deutlich zum Ausdruck bringen. Jahrzehntelange Instandhaltungsrückstände, mangelnde Reinigung und schmuddelige Toiletten gehören zur Grundausstattung. In großen Bürogebäuden sollte eine nur historisch zu erklärende Nummerierung der Räume die Orientierung erschweren. Natürlich sollte man den Mitarbeitern des Öffentlichen Dienstes keine Sozialräume, keine Küchenzeilen, geschweige denn Kühlschränke oder Geschirrspülmaschinen zur Verfügung stellen, sondern allenfalls direkt neben dem Abort gelegene, für jeden Besucher einsehbare Teeküchen mit Heißwasserboilern in Abstellkammern ohne Tageslicht. Das befördert nicht nur die Arbeitsmotivation der Verwaltungsmitarbeiter, sondern diese erwecken gegenüber Besuchern den Eindruck ständigen Kaffeekochens, Feierns oder Brötchenschmierens.

Wem auch das noch nicht genug ist, der kann die Arbeitsmotivation der Beamten und Angestellten des Öffentlichen Dienstes weiter senken, z.B. durch schlechte Bezahlung, irrsinnige Beförderungssysteme, Technik auf Vorkriegsstand, Personalkürzungen, Computerprogramme, die durch zusätzliche Arbeitsschritte vereinfachen, ständiges Schlechtreden des Öffentlichen Dienstes usw. Wie es reinschallt, so schallt es raus. Und das wollen wir Strategen der Vergrämung ja erreichen.

 

Weiter geht es mit die Die Strategien der Rechtsunsicherheit – Teil 15: Wissenschaftler, Verlage und Autoren: Die Brunnenvergifter der Rechtssicherheit – Das Dogma der Wissenschaftlichkeit der Rechtsfindung.

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Beitrag zuletzt aktualisiert am 7. Dezember 2016.

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